Université Panthéon - Sorbonne (Paris I)
D.E.A. de Droit Public Comparé des Etats Européens
Année Universitaire 2000-2001
Le droit d’accès général aux documents administratifs en France et en Grèce.
Mémoire
de D.E.A. présenté, sous la direction du Professeur Franck Moderne, par
Jean-Jacques Paradissis
« Je crois que vous rendez service à la nation
en vous élevant contre le secret des procédures. »
VOLTAIRE, 1775
(Cité par B. Lasserre, N. Lenoir, B. Stirn,
La transparence Administrative, éditions P.U.F., 1987.)
Ces dernières années le droit public des pays européens est caractérisé par la modification profonde du rapport entre administrés - usagers et l'administration publique. Une des facettes de cette transformation est l'affirmation du principe de transparence de l'administration. En effet, le caractère unilatéral et secret des procédures administratives qui a pendant longtemps accompagné l'action administrative est remplacé par des droits nouveaux qui vont en le sens d'une plus grande ouverture des procédures décisionnelles de l'administration envers le public.
Du principe de transparence découlent plusieurs droits aux profit de l'administré qui sont le droit de contrôler la légalité et la légitimité des décisions administratives, le droit de participer à la vie administrative en tant que « véritable usager » et la droit à être informé sur l'activité administrative. Le droit positif a pris en compte ces nouvelles attentes des citoyens en consacrant le droit à la motivation des actes administratifs, le droit du citoyen - administré de participer au processus de prise de décisions et le droit d'accès aux documents administratifs. Nous allons parler ici de ce dernier droit: du droit d'accès aux documents administratifs.
On peut distinguer trois groupes de pays selon l'approche qu'a choisie chaque législateur national en matière de droit d'accès aux documents administratifs. Le premier groupe contient le pays ayant adopté une législation de portée générale en la matière. C'est la Suède1 qui la première dans une Loi de 1766 à valeur constitutionnelle a posé le principe de la transparence du gouvernement et de l'administration. La Finlande a suivi par la suite avec une Loi en 1951, puis le Danemark et la Norvège par des lois de 1970. Les Etats-Unis d'Amérique2 ont suivi en 1966 avec la « Freedom of Information Act » (modifié en 1974) qui s'applique à toutes les agences fédérales et les entreprises qui en dépendent. La France a adopté le 17 juillet 1978 une Loi similaire qui consacre le principe de la liberté d'accès aux documents administratifs. La Grèce en se fondant pour l'essentiel sur les dispositions de la loi française de 1978 a adopté une loi en la matière en 1986, qui a été codifiée dans un Code de Procédure Administrative non contentieuse en 1999. Un deuxième groupe de pays comprend les pays qui n'ont pas adopté une législation à portée générale en la matière mais simplement à portée limitée, c'est à dire qu'ils ont adopté des normes concernant uniquement certaines catégories spécifiques de documents. Il s'agit du Luxembourg et des Pays-Bas. Quant au troisième groupe de pays il concerne les pays sans législation spécifique sur le droit d'accès.
Nous allons examiner dans cette étude le droit à portée générale d'accès aux documents administratifs comme il a été défini par le législateur grec, en le comparant au régime posé par le législateur français. Il convient donc de définir la notion de « droit d’accès général aux documents administratifs ».
Le droit d’accès « général » aux documents administratifs se défini d’une manière positive et d’une manière négative.
Négativement, il s’agit du droit d’accès qui n’est pas un droit d’accès « particulier », c’est à dire qui ne concerne pas uniquement une catégorie spécifique et bien définie de documents. Sont des droits d’accès particuliers les droits instaures tant par la législation française que par la législation hellénique en des textes spéciaux, le droit des citoyens d’avoir accès aux procès verbaux des assemblées locales, et des documents d’urbanisme. Il existe dans les deux législations une multitude de textes instituant un droit d’accès « particulier » concernant des catégories spécifiques de documents. Dans ce devoir, nous ne traiterons pas de tous ce cas particuliers, mais uniquement du droit d accès général aux documents administratifs. Nous exclurons aussi de notre champ d’analyse le droit d’accès aux archives publiques.
Le droit d'accès général aux documents administratifs se défini positivement, comme la possibilité pour certaines personnes sans avoir à justifier d’un intérêt à agir d’accèder à toutes les informations détenues par l’administration, sauf aux informations expressément exclues. Le principe est donc la communication de tout documenta administratif, et la restriction de certains documents pour des motifs que nous analyserons, l’exception.
Une autre question qu'on pourrait se poser c'est quel intérêt particulier présente l’examen du droit hellénique en la matière comparé au droit français, surtout si on constate que le législateur grec a repris à l'identique les dispositions portant sur le fond du droit français et n'a modifié uniquement les dispositions procédurales du droit français.
Comparer le régime général d’accès aux documents administratifs hellénique avec le régime français. Si on se penche du côté de la recherche hellénique sur le sujet, les articles et les divers travaux de droit comparé abondent3. Ceci est du au fait de la très grande parente entre le droit administratif hellénique te le droit administratif français, ce dernier ayant servi de modèle au premier. Une autre raison est que le système français de 1978 a servi de modèle de référence au législateur hellénique.
Au contraire, si on regarde des travaux traitant de la comparaison du droit d'accès aux documents administratifs en France et en Grèce élaborées en langue française, on constate l’absence totale de tout travail. Même si il existe quelques articles traitant du droit d'accès aux documents administratifs en droit hellénique, ces travaux se contentent de décrire le système grec sans le comparer au système français4. Il n’existe même pas un seul article en langue française traitant du sujet.
De plus, tous les travaux existant sur le sujet, tant en français qu’en grec, ne prennent pas en compte les évolutions les plus récentes qui ont eu lieu dans les deux pays dernièrement, à savoir, la modification profonde opérée en France au régime d’accès aux documents administratifs par la loi du 12 avril 2000, et en Grèce la codification du régime d’accès aux documents administratifs, régi auparavant par la loi 1599/19865, en le Code de Procédure Administrative Non Contentieuse.
Par conséquent, malgré les difficultés que présente ce travail de droit comparé du fait de l’absence de travaux similaires, nous pensons qu’il peut apporter beaucoup en la recherche en son domaine.
Comme cela est vrai pour la plupart des pays cités plus haut, tant en France qu’en Grèce, le droit d'accès aux documents administratifs est droit acquis appartenant aux administrés dans les deux systèmes juridiques. Il convient donc d’examiner la nature de ce droit dans chaque système.
Le droit d'accès aux documents administratifs n’est pas de la même nature dans les deux systèmes juridiques étudiés.
En Grèce, le droit d'accès aux documents administratifs se rattache avec des normes constitutionnelles et des principes à valeur supra législative.
Tout d'abord, l'article 20 § 2 de la Constitution Hellénique consacre au profit de tout administré le droit à une audition préalable avant que puisse être prise toute mesure administrative défavorable à ses intérêts. Donc puisque l'audition de l'intéressé suppose une information préalable parfaite de la part de l'administration, le droit d'accès aux informations administratives permet la mise en oeuvre effective de ce droit constitutionnellement garanti.
De plus, l'article 10 § 3 de la Constitution Hellénique dispose que « L'autorité compétente est obligée de répondre aux demandes d'information, si cela est prévu par la Loi. ». Par conséquent, il en résulte que la Loi 1599/1986 comme l'article 5 du Code de Procédure administrative en leurs champs d'application respectifs mettent en oeuvre cet article de la constitution. Donc, du fait de ces dispositions législatives, cet article de la constitution acquiert un caractère obligatoire à l'encontre de l'administration. On peut dire que cet article, ayant été mis en oeuvre par les textes législatifs précités, "hisse" le droit d'accès aux documents administratifs au niveau d'un droit constitutionnel.
Le droit d'accès aux documents administratifs peut être aussi rattaché indirectement au principe de la « souveraineté populaire », qui selon l'article 1 § 1 de la constitution fonde le régime démocratique de la Grèce. En effet, étant donné que l'accès aux documents administratifs permet aux citoyens de contrôler l'action de l'administration, il en résulte que le droit d'accès permet aussi une mise en oeuvre effective du principe de souveraineté populaire.
L'obligation pour l'administration de permettre l'accès aux documents administratifs se rattache aussi indirectement avec un des principes les plus fondamentaux qui régissent un état de droit: le principe de légalité. Selon ce principe l'action des personnes de droit public doit non seulement ne pas être en contradiction avec les règles de droit en vigueur, mais doit aussi s'y conformer. Grâce au droit d'accès les administrés peuvent contrôler si l'administration agit conformément au principe de légalité, et dans le cas contraire, les administrés doivent pouvoir s'adresser au juge afin que la légalité soit rétablie.
En France, tant le principe de légalité que le principe de la souveraineté populaire sont présents en la Constitution française de 1958. Mais même si le droit d'accès aux documents administratifs permet la mise en pratique de ces principes, il ne peut y être directement rattaché et de ce fait trouver une consécration constitutionnelle. En droit français le texte situé le plus haut dans la pyramide des normes et consacrant un droit d’accès général au profit des citoyens est la Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal6.
Par conséquent on arrive à la conclusion qu’ en France le droit d'accès aux documents administratifs est un droit à valeur législative, tandis qu’en Grèce ce même droit a une valeur constitutionnelle.
Mais le droit d'accès aux documents administratifs ne concerne pas simplement le droit interne des deux pays étudiés. Il est aussi pris en compte par des textes du droit internationaux.
Deux sortes d'institutions internationales ont émis des textes concernant la communication des documents administratifs au niveau national: il s'agit du Conseil de l'Europe et de l'Union Européenne.
Premièrement, en ce qui concerne le Conseil de l'Europe, il a adopté la résolution n° 77-31 du 28 septembre 1977 « relative à la protection de l'individu au regard des actes de l'administration ». Cette résolution, qui n'a pas de portée obligatoire pour les membres du Conseil de l'Europe, contient entre autres certaines dispositions sur le droit d'accès aux documents administratifs. Il y est prévu que doit être garantie la possibilité pour toute personne l'accès aux actes susceptibles de produire des effets directs sur leurs droits, libertés ou intérêts. Ces actes pour qu'ils puissent être communicables doivent émaner de personnes publiques ou des personnes privées chargées d'un service public.
Le conseil de l'Europe est allé encore plus loin avec sa résolution n° 81-19 du 25 novembre 1981 relative au « droit d'accès aux documents administratifs ». Cette résolution est similaire à la Loi française, portant le même nom, du 17 juillet 1978. En effet, cette résolution prévoit au profit de toute personne la possibilité d'obtenir à sa demande des renseignements détenus par les autorités publiques autres que les organes législatifs et judiciaires. L'accès à l'information doit être assurée sur une base d'égalité et ne doit pas être refusé au motif que le demandeur n'a pas d'intérêt particulier en la matière. De plus ce droit ne doit être soumis qu'aux seules limitations et restrictions nécessaires, dans une société démocratique, à la protection d'intérêts légitimes privés ou publics , en prenant toutefois dûment en considération l'intérêt particulier de l'individu. La résolution prévoit aussi en dernier lieu que tout refus doit être motivé et doit pouvoir faire l'objet d'un recours.
Il est clair de tout ce qui précède que le droit d'accès aux documents administratifs est un droit très important pour la protection des libertés fondamentales, et par conséquent le Conseil de l'Europe se devait de le protéger. Il est indéniable que le législateur grec s'est trouvé contraint par ces résolutions (même si elles ne sont pas contraignantes en elles-mêmes) de créer un droit d'accès efficace dans le droit administratif. Il s'est donc naturellement tourné vers le droit français qui présentait non seulement un régime particulièrement novateur dans les années 80 en ce qui concerne le droit d'accès, mais qui aussi a toujours beaucoup servi comme modèle au droit administratif grec du fait de liens de parenté très grands.
Deuxièmement, en ce qui concerne le droit communautaire, la Commission a adopté le 7 juin 1990 la Directive n°90/313 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement7. Cette directive concerne uniquement les relations entre Etats-membres et citoyens, et ne concerne pas les documents administratifs détenus par les institutions communautaires. La directive pose un niveau de protection minimal, que les Etats-membres sont libres d'augmenter en optant des législations plus protectrices du citoyen. La différence majeure est que la directive a une approche totalement différente de la question, qui pourrait remettre à terme en cause le régime français8 et les régimes fondés sur ce dernier comme celui en vigueur en Grèce. En effet pour le droit communautaire l'accès aux documents administratifs n'est pas une fin en soi. C'est le moyen de garantir au sein de l'Union Européenne un niveau de protection élevé de l'environnement. Le droit communautaire ne semble pas appréhender la transparence administrative comme une liberté publique, mais comme une technique de nature à améliorer l'efficacité des politiques élaborées par les instances européennes en matière de protection de l'environnement. Mais cette directive ne concerne pas le droit d’accès général tel que défini précédemment, mais uniquement le droit d’accès aux documents concernant l’environnement.
Par conséquent, étant donne que le droit communautaire ne concerne pas le droit d’accès général, et que les autres normes du Conseil de l’Europe n’ont pas de portée obligatoire, il résulte que la nature du droit d'accès aux documents administratifs, tel que défini précédemment dans chaque système examine n’est pas modifié par des normes d’un rang international.
Les deux systèmes examinés, contiennent beaucoup de points communs ainsi qu’une grande originalité chacun. Car en effet le législateur grec s’est fortement inspiré9 des dispositions de fond de la loi française du 17 juillet 1978. Même si le contenu et l’étendue du droit d'accès aux documents administratifs sont identiques dans les deux pays, le législateur hellénique n’a pas adopte la solution française de la création d’une autorité administrative indépendante, la Commission d'Accès aux Documents Administratifs, afin de veiller à la bonne application de la loi.
Au contraire, le législateur hellénique a préféré donne une compétence spéciale en la matière à une institution préexistante : le ministère public. Malgré cette différence, les similitudes entre les deux régimes sont telles qu’ils nous permettent de parler de régimes analogues.
Nous examinerons donc dans une première partie le régime analogue du droit d'accès aux documents administratifs en droit hellénique et en droit français (I), puis dans une deuxième partie nous traiterons des spécificités de chacun des deux systèmes examinés en ce qui concerne les modes de protection de ce droit. (II)
Nous examinerons donc les dispositions des deux régimes généraux du droit d’accès aux documents administratifs, en deux sous parties. Dans une première sous partie nous examinerons le contenu du droit d'accès général aux informations administratives qui est consacré par ces lois, et dans un deuxième temps nous examinerons les garanties que ces lois créent afin que soit assuré le respect et le bon exercice du droit d’accès.
Afin d'examiner plus en détail les dispositions des deux législations examinées en ce qui concerne le droit général d’accès aux documents administratifs, il convient d'examiner dans un premier temps les documents qui relèvent du droit d'accès à l'information administrative, dans un deuxième temps les personnes concernées par le droit d'accès à l'information administrative, et dans un troisième temps les procédures d'exercice du droit d'accès.
Les deux législations sur le droit d’accès, hellénique et française instaurent un droit général d’accès uniquement des documents administratifs. Les deux législations définissent cette catégorie de document d’une manière totalement similaire : la notion de «document administratif» pour l’application du droit d’accès est indépendante du support sur lequel se trouve ce dernier (a), la liste que fournissent les deux lois de ces documents est simplement indicative (b) et les documents ne relevant pas de la sphère administrative en sont exclus (c).
La législation hellénique ne prévoit pas si la notion de document, doit se limiter, pour l’application du droit d’accès, uniquement aux documents matérialisés sur un support papier.
Au contraire, la loi française du 12 avril 2000 qui a modifié l’article 1 de loi du 17 juillet 1978 prévoit que les documents administratifs tels que vises par la loi pour son application « …peuvent revêtir la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de document existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. ».
En Grèce, sous l’influence de la solution française, la doctrine relayée par la jurisprudence a estimé que la notion de document devait s’étendre comme n'imposant aucune condition de forme matérielle, puisque ce sont tous les écrits, enregistrements ou informations automatisées qui doivent être l’objet de communication.
Par conséquent, dans les deux pays examinés, tous les documents administratifs sont donc communicables, qu’ils soient sur un support informatique10, papier, microfilm, enregistrement sonore ou tout autre procédé similaire.
Les deux lois mentionnent dans une liste, des types de documents qui doivent donner lieu à communication : décisions, dossiers, rapports, études, circulaires etc. Cette énumération n'est limitative dans aucun des deux pays.
En effet, en France, la jurisprudence de la Commission d'accès aux documents administratifs, confirmée par celle des juridictions administratives, a permis de regarder comme communicables des documents qui revêtaient une forme non prévue par la loi.
En Grèce, c’est le rapport11 présenté au parlement lors de l’adoption de la loi 1599/1986, qui dispose qu l’énumération de types de documents administratifs par la loi n’est pas limitative, mais doit inclure tous les documents administratifs se trouvant dans les archives des personnes publiques visées par le droit d’accès.
Les deux législations examinées, comme cela a été mentionné plus haut, disposent que sont communicables, uniquement les documents caractérisés comme étant administratifs. Dans les deux pays donc, tant la jurisprudence que la doctrine se sont fondes sur cette limitation, afin d’exclure du champ d’application des législations générales sur le droit d’accès les documents n’étant pas rattaches directement ou indirectement à la fonction administrative. Il s’agit des documents intéressant la fonction judiciaire ou législative ou qui sont régis par le droit privé12.
En France, l’article 1 de la loi du 17 juillet 1978, modifié par la loi du 12 avril 2001, mentionne une liste de documents que le législateur a voulu exclure des documents administratifs afin qu’ils ne soient pas soumis du droit d’accès. Ces documents étaient pour leur plus grande majorité communicables avant cette reforme, mais le législateur a voulu les exclure du droit d’accès. La loi du 12 avril 2001, a donc opérée une délimitation restrictive du domaine du document administratif13. Il s’agit des actes des assemblées parlementaires, des avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, des rapports de la Cour des comptes et des rapports, propositions et travaux d’instruction des chambres régionales des comptes, des documents d'instruction et des réclamations adressées au Médiateur de la République et les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé.
Le droit d’accès concerne plusieurs sortes de personnes, selon le rapport qu’elles entretiennent avec les documents en cause. En effet, les deux réglementations nationales instaurent un droit général d'accès aux documents administratifs au profit des citoyens et en même temps font peser l'obligation aux administrations détentrices des documents de les fournir selon une procédure imposée.
Nous examinerons donc dans un premier temps sur quelles personnes détentrices de documents administratifs le droit d'accès fait peser une obligation de transparence, et dans un deuxième temps nous nous interrogerons sur qui se voit reconnaître un droit d'accès à l'information administrative.
La question à laquelle nous allons tenter d’apporter une réponse est de déterminer à quelles personnes juridiques incombe l’obligation de communication des documents administratifs. La réponse à cette interrogation est d’une importance majeure car ce sont à ces personnes que doivent s’adresser les citoyens afin d’obtenir les documents demandés. Donc, après avoir examiné les personnes assujetties au droit d’accès, nous tenterons de nous interroger quelle autorité ou service de la personne redevable du droit d’accès doit saisir le citoyen désireux de voir aboutir sa demande.
Il convient de distinguer deux sortes de personnes : les personnes publiques, qui sont les destinataires principaux des lois sur l’accès aux documents administratifs, et aussi de certaines personnes privées qui sont inclues dans le champ d’application de ces règles.
Les personnes soumises à l’obligation de communication sont énumérées par la loi. En France, ce sont les personnes publiques suivantes : l’ Etat, les collectivités locales ainsi que les établissements publics. La loi du 12 avril 2000 est venue ajouter à cette liste, les organismes de droit public, catégorie recouvrant les autres organes de droit public, non énumérés auparavant et dotes ou pas de la personnalité morale comme les Autorités Administratives indépendantes et les organismes consultatifs.
En Grèce, la loi 1599/1986 indique que les personnes redevables de communication sont les « services du secteur public ». Comme nous le verrons, cette définition inclut les personnes de droit public mais aussi certaines personnes morales de droit privé. La Loi 2690/199914 a repris les termes de l'article 16 de la Loi 1599/1986 et les a codifiés en l'article 5 du Code de Procédure Administrative non contentieuse, pour ce qui concerne l'Etat, les collectivités territoriales et les personne morales de droit public.
La loi française indique aussi que l’obligation de communication pèse aussi sur les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public. Même si dans un premiers temps la jurisprudence15 a opéré une distinction entre les organismes chargés d’une mission de service public et ceux charge de la gestion d’un service public (le terme utilise par la loi de 1978), depuis un arrêt de 198516, le Conseil d’ Etat considère que les deux notions sont équivalentes pour l’application de l’obligation de communication et n’opère plus de distinction. Mais il doit être précisé que l’obligation de communication concerne uniquement la part de l’activité de ces organismes qui relève du secteur public.
En Grèce, malgré la codification opérée par le code de Procédure Administrative non contentieuse, l'article 16 de la Loi 1599/1986 est aujourd'hui toujours en vigueur en ce qui concerne les personnes du « secteur public » non comprises dans le champ d'application du Code de Procédure Administrative: il s'agit de personnes morales de droit privé comme les sociétés publiques, des sociétés d'économie mixte, les fondations d'intérêt public, ainsi que les banques et autres sociétés anonymes qui exercent un privilège étatique ou sont subventionnées par l'Etat. En effet, la Loi 1599/1986 dispose qu'elle est applicable à tout le « secteur public ». Celui-ci est défini par voie législative17 et comprend dans sa définition législative les personnes privées précitées.
On peut donc aboutir à la conclusion que les deux législations incluent les personnes privées, qui sont amenés à exercer des activités de service public.
Il résulte donc, que les deux législations sur l’accès aux documents administratifs, en ce qui concerne les personnes assujetties, sont très similaires et incluent toutes les deux les personnes publiques ainsi que certaines personnes morales de droit privé étant en rapport étroit avec l’activité des personnes publiques.
Deux questions se présentent. Premièrement il convient de distinguer qui est la personne compétente pour opérer la communication : le personne détentrice du document ou la personne créatrice dudit document ? Et deuxièmement, il convient de répondre à la question de savoir que se passe t-il en cas de saisine d’une personne incompétente par le demandeur.
Est d’une grande importance pratique la question de savoir si il faut reconnaître à toute personne visée par la loi et qui possède matériellement le document demandé ou s’il faut limiter cette obligation à celle qui en en est l’auteur ? En effet, la loi du 17 juillet 1978 ne dit rien sur ce point. La CADA dans son avis du 17 Mars 199418 Préfet des Bouches-du-Rhône a estimé qu’il appartient à l’autorité détentrice du document de le communiquer, alors même qu’elle n’en serait pas son auteur. La CADA a donc consacre la règle de la détention. Ce critère a depuis été expressément consacré par la réforme du 12 Avril 2000 qui a modifié l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 en indiquant que l’obligation de communication vaut pour tous les documents détenus : « …les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent …».
En Grèce, la loi est aussi obscure que la loi française avant sa modification du 12 Avril 2000 ; en un mot elle n’apporte aucune réponse ni aucun élément de réponse à la question. La jurisprudence du Conseil d’Etat grec n’a pas répondu à la question jusqu’ à ce jour. Mais l’arrêté ministériel du 6 Septembre 199519, qui a incorpore en droit hellénique la directive européenne no 90/313 du 7 juin 1990, dispose au paragraphe 5 de son article 4 que « L’autorité publique ne peut pas refuser l’accès à un document ou à des données au motif qu’elle n’est pas l’auteur du document ou qu’elle n’a pas la personne qui a réalisé le traitement des données.». Donc, on en conclut que pour les documents relatifs à l’environnement, le critère de la détention prévaut, comme en France. Mais qu’en est-il des autres catégories de documents, étant donnée l’absence de jurisprudence sur le sujet ?
La doctrine20 estime que, puisque le rapport législatif de la loi de 1986 définit le terme de document administratif comme incluant tout document se trouvant dans les archives de l’administration, la volonté du législateur était de consacrer le critère de la détention. Cette position nous paraît correcte. Par conséquent, les deux pays sont en totale concordance sur ce point.
Comme autorité ou service incompétent doit s’entendre l’autorité ou la personne qui ne dispose pas du document réclamé par le requérant.
En France, aucune disposition normative n’oblige l’administration à rechercher les documents demandés auprès d’autres personnes détentrices. Par contre, si la demande est mal dirigée, il incombe à l’administration qui est incompétente de transmettre le dossier à l’administration compétente et d’en aviser le demandeur, en application des règles de droit administratif général sur la saisine d’autorités incompétentes21.
En Grèce, le Code de Procédure Administrative non contentieuse prévoit en son article 4 l’obligation de transmission dans un délai de 5 jours des demandes adresses à des autorités incompétentes aux autorités compétentes. Mais cette règle est applicable uniquement pour les personnes qui sont soumises au champ d’application du Code de Procédure Administrative non contentieuse, c’est à dire à toutes les personnes morales de droit public comme indique en son article 1er.
En ce qui concerne les autres personnes du « secteur public » pour lesquelles est toujours applicable l’article 16 de la loi 1599/1986 (voir supra), le paragraphe 5 de l’article 12 de la loi 1599/1986 prévoit l’obligation de transmission à la personne compétente avec information du demandeur.
Il est fondamental de déterminer quelles personnes peuvent être titulaires du droit d'accès aux documents administratifs. Car plus ce droit d'accès est reconnu à un large éventail de personnes plus on peut dire que l'objectif de transparence du secteur public que vise ce genre de lois est atteint.
Nous analyserons dans un premier temps les personnes titulaires du droit d’accès en France et en Grèce pour conclure que dans les deux pays l’accès aux documents est très largement ouvert à tous, puis dans un deuxième temps nous nous interrogerons sur la question de savoir si les personnes en question doivent justifier ou pas d’un intérêt particulier à agir (en demandant la communication) afin d’être considérées comme recevables à déposer une demande de communication.
En France, la loi du 17 juillet 1978 réservait l’accès aux documents à tout « administré », mais la loi du 11 juillet 1979 remplaçât ce terme par celui plus large de « toute personne ». Donc, on conclu que sont bénéficiaires du droit d’accès toute personne physique ou morale, de droit privé ou de droit public, et sans condition de nationalité.
Pourtant le droit français n’est pas si ouvert qu’il n’y paraît, puisque même si la loi du 17 juillet 1978 ne prévoit pas de condition de nationalité, une loi du 16 juillet 198022 est venue préciser que les documents d'ordre économique, sociale ou technique ne sont pas communicables aux autorités publiques étrangères. Cette loi interdit, dans le respect des traités internationaux conclus, à tout français, tout résident habituel, tout agent d’un organisme français de fournir à des autorités publiques étrangères les renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication nuirait à la souveraineté, la sécurité, l’ordre public ou aux intérêts économiques essentiels de la France. Mais les cas dans lesquelles cette loi peut trouver application nous paraissent être très limités23.
En Grèce, le premier paragraphe de la loi 1599/1986 dispose que le droit d’accès aux documents administratifs appartient à « tout citoyen » . Et le paragraphe premier de l’article 24 de cette même loi vient préciser que pour l’application de cette loi le terme de citoyen doit s’entendre comme incluant les étrangers, les personnes morales, ainsi que les groupements de personnes. Pour sa part, le code de procédure administrative parle de « toute personne intéressée », qui nous paraît comme devant être interprété comma ayant le même contenu que la disposition précédente de « tout citoyen », puisque l’intention du codificateur, n’a pas pu être de limiter les droits des citoyens qui existaient auparavant en créant ce code.
On arrive donc à la conclusion, qu’excepté les cas marginaux d’application de la loi française du 16 juillet 1980, les deux régimes grec et français sont quasiment similaires et consacrent le droit d’accès pour toute personne sans distinctions de nationalité.
On pourrait se demander si il n’y a pas une limite au droit d’accès, limitant ce dernier aux personnes disposant d’un intérêt à agir. Cette question est d’un grand intérêt, tant en Grèce, où le régime concernant le droit d’accès avant la loi de 1986 nécessitait la condition sine qua non de communication des documents de la justification d’un intérêt à agir au profit du demandeur24, qu’en France où avant la loi du 17 juillet 1978 où le secret dans l’administration était le principe et il fallait justifier d’un intérêt légitime afin d’accéder aux documents25.
En Grèce, lors de l’introduction de la loi 1599/1986 la volonté du législateur a été, comme nous l’indique la doctrine26 en se fondant sur le rapport législatif, de permettre l’accès aux documents par tout citoyen sans condition de justification d’un intérêt quelconque à agir.
En France, même si initialement le Tribunal Administratif de Paris27 a recherché l’intérêt à agir du demandeur, par la suite la jurisprudence28 a estimé que la simple curiosité suffisait à fonder le droit d’accès.
Par conséquent, on peut conclure que dans les deux systèmes la règle générale est que le demandeur n’a pas a justifier d’un intérêt à agir afin d’accéder aux documents demandés. (Exception faite des cas où les documents sont couverts par un secret, et donc il doit justifier d’un intérêt particulier pour en demander communication, voir sur ce point infra.)
Nous examinerons, dans un premier temps la procédure qu'il convient de suivre afin d'obtenir la communication d'information selon les dispositions en vigueur dans les deux systèmes, et dans un deuxième temps nous examinerons les différents modes d'accès qui s'ouvrent au requérant par rapport au support même sur laquelle se trouve l'information, et dans un troisième temps les délais dont dispose l'administration pour procéder à la communication.
La procédure est la même en les deux pays examinés. Elle est caractérisée par trois éléments communs. Premièrement, la demande de communication doit en principe être écrite. Deuxièmement, la demande de communication doit indiquer avec suffisamment de précision les documents dont le requérant souhaite communication. Et troisièmement, la communication s’effectue aux frais du demandeur.
Il convient de déposer une demande écrite lors de la saisine de l’administration. En Grèce cette obligation résulte du Code de Procédure Administrative, qui impose que les demandes adressées aux administrations soient écrites, tandis qu’en droit français c’est la CADA29 et la jurisprudence du Conseil d’Etat30 qui ont imposé cette condition afin d’établir la preuve des demandes. En effet, la loi elle-même n’impose pas cette condition de demande écrite.
La demande doit être suffisamment précise afin de permettre à l'administration d'identifier et de retrouver les informations demandées. Si l'administration estime que la demande est imprécise ou vague, elle est dégagée de son obligation de fournir les documents demandés. Cette condition de précision de la demande existe dans les deux pays sans toutefois avoir été consacrée par la loi.
En France, la loi ne mentionne pas explicitement que la demande doit être précise, mais c'est la jurisprudence (constante) du Conseil d’Etat31 qui a posé cette condition.
En Grèce, la doctrine32 en se fondant sur la jurisprudence du Conseil d’Etat français estime aussi que les demandes qui n’indiquent pas avec une précision suffisante le document demandé n’ont pas à être honorées par l’administration.
Dans tous les cas, les deux législations prévoient que la totalité des coûts de reproduction engendrés par la demande de communications engendrées par le requerrant incombent au demandeur33.
En France, la loi dispose en son article 4 que les coûts de reproduction des documents demandés incombent en totalité au demandeur mais que ces coûts ne peuvent excéder le coût de la reproduction des documents. Cet article dispose aussi que les détails de cette disposition seront réglés par Décret. Le décret no 2001-493 du 6 juin 200134 et pris pour l'application de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, prévoit que les frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d'envoi de celui-ci et qui constituent une rémunération pour services rendus peuvent être mis à la charge du demandeur. Le décret en question dispose aussi qu’un arrêté déterminera le montant maximum de ces coûts de reproduction, qui ne peuvent inclure les frais de personnel, mais uniquement les frais de reproduction sur support papier ou informatique. Cet arrêté, n’a pas encore été édicté, mais est toujours en vigueur l'arrêté du ministre du budget du 29 mai 1980 qui fixe ce coût à 1 franc par page pour les reproductions effectuées sur un support papier.
Le décret susmentionné prévoit en son article 3 que les administrations doivent aviser le requérant des coûts qu’engendra la communication des documents demandés et qu’elles peuvent exiger le paiement préalable des coûts avant toute communication.
En Grèce, la réglementation n’est pas aussi détaillée et minutieuse sur ce point, mais le principe est le même : les coûts de reproduction sont aux frais du demandeur. En effet, le sous paragraphe b du paragraphe 2 de l’article 16 de la loi 1599/1986 prévoit que les coûts de reproduction incombent au demandeur, sauf disposition de loi contraire. A notre connaissance jusqu’ à ce jour il n’existe pas de dérogations à ce principe et obligeant l’administration à prendre à sa charge les frais de reproduction. Le code de procédure administrative non contentieuse ne modifie pas les solutions décrites précédemment.
Les deux législations sont identiques en ce qui concerne les modes possibles de communication des documents. Ces modes de communication dont le choix est laissé en principe au requérant sont soit la communication gratuite dans les locaux de l’administration détentrice du document, soit la reproduction du document sur un support approprié (papier, ou supports informatiques). Les deux législations sont aussi concordantes sur les modes de communication non permises. Il s’agit de la fourniture en lieu et place du document demande d’un résumé de ce dernier, qui est exclue dans les deux pays35.
La consultation sur place dans les locaux de l’administration détentrice du document où dans des locaux spécialement aménagés dans ce but est prévue tant par le droit français que le droit hellénique. Elle est le mode qui permet une consultation gratuite du document, sans frais de la part du demandeur. Dans les deux législations est prévue une exception à ce mode de communication : le cas où la préservation du document ne le permet pas (par exemple si il est fragile, trop ancien etc.). Cette exception peut paraître comme contraire au but recherché par le législateur, mais les cas où elle peut trouver application sont rares.
Les deux législations prévoient aussi, comme un autre mode de communication la copie des informations demandées sur un support papier (par photocopie, ou par réimpression du document par une imprimante), même si les documents demandés n’existent pas sur ce mode de support. L’administration peut facturer l’intégralité de coûts de ce procédé au demandeur (sur ce point voir supra). De plus, comme pour la consultation dans les locaux de l’administration, les deux comportent une exception à ce mode de communication : le cas où la préservation du document ne le permet pas (par exemple si il est fragile, trop ancien etc.). Dans ce cas, l’administre peut toujours demander la communication du document sur place.
Dans le cas de documents existants sur support informatique (stockés dans des ordinateurs, ou des moyens numériques de stockage de données), la loi du 12 Avril 2000 prévoit que le demandeur peut choisir entre obtenir une copie sur un support papier ou une copie sur le même support que celui utilisé par l’administration. (disquettes, disque optique, bande magnétique, etc.) à condition qu’il soit facilement intelligible. Le choix incombe au demandeur et les frais aussi.
La loi hellénique, datant de 1986 époque où l’administration n’était pas très informatisée en Grèce, ne parle pas expressément de la possibilité de reproduction des documents sur un tel support informatique, qui est d’ailleurs un ajout récent en France à la loi initiale de 1978. Mais nous pensons, qu’on pourrait estimer que cette possibilité existe aussi en Grèce du fait que la loi parle simplement d’an droit à obtenir une copie, et que donc dans le cas de documents informatiques cette copie doit pouvoir s’entendre comme une copie sur un support identique à celui utilise par l’administration.
Cette dernière possibilité qui existe uniquement en France, n’est prévue ni par la loi du 17 juillet 1978, ni par la loi du 12 avril 2000, mais uniquement par le décret no. 2001-493 du 6 juin 200136 et pris pour l'application de l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, et qui rajoute ce mode de communication à ceux prévus par la loi et décrits précédemment.
Contrairement, à ce que prévoient d’autres législations et notamment le droit britannique37, ni le droit hellénique ni le droit français ne prévoient comme mode possible de communication en lieu et place des modes de communications précitées la réalisation d’une compilation ou d’un résumé des documents demandés.
Dans les deux systèmes étudiés, le délai dot dispose l’administration pour répondre est le même : un mois ; passé ce délai le silence de l’administration fait naître une décision implicite de rejet.
En France, ce délai est de un mois est défini par l’article 2 du décret no. 88-465 du 28 Avril 198838, qui prévoit que le silence gardé pendant plus d’un mois à une demande de communication vaut décision de refus.
En Grèce, l'administration doit satisfaire immédiatement la demande de communication de l'intéressé. Elle dispose aussi, d'un délai d'un mois pour donner satisfaction à la demande de l'intéressé, mais dans ce cas elle doit informer par écrit le demandeur sur les raisons du retard39. Dans ce cas, où le demandeur est informé de la raison du retard, la doctrine estime que le délai de 1 mois n'a qu'une valeur indicative et ne lie pas l'administration. Au contraire dans le cas d'un silence de la part de l'administration pendant 1 mois, le délai fait naître une décision implicite de refus.
Le droit d’accès aux documents administratifs n’est pas absolu. Des exceptions sont prévues et limitativement énumérées par la loi instituant ce droit dans les deux pays étudiés. Les exceptions en question sont de trois ordres, temporel, personnel et matériel. Les premières sont provisoires et conduisent à une communication différée du document, les secondes concernent les documents communicables uniquement à certaines personnes, tandis que les troisièmes sont absolues dans certains cas. Outre ces exceptions, nous analyserons la limite que peut poser au droit d’accès les droits intellectuels que peuvent protéger les documents communiqués.
Les exceptions en question, ne doivent pas être trop étendues afin de ne pas réduire à néant le droit d’accès crée au profit des citoyens. De ce fait, trouve application en l’espèce l’adage latin40 : « exceptiones sunt strictissimae interprettionis » .
Il s’agit des documents préparatoires ou inachevés, dont la communication est différée, jusqu’à ce que le document demandé acquière le caractère de document achevé. L’incommunicabilité cesse, dès que le document perd ce caractère d’inachevé, ou qu’il devient apparent qu’aucune décision n’interviendra.
En France, la jurisprudence du Conseil d’Etat41 réserve l’application du droit d’accès non seulement documents achevés, mais aussi aux documents qui, même s’ils sont par eux-mêmes achevés, sont inséparables du travail d’élaboration.
En Grèce, même si la jurisprudence ne s’est pas encore prononcée à ce sujet, la doctrine42 estime que les documents inachevés ne peuvent faire l’objet de communication. Il est intéressant de noter que la doctrine hellénique43 se fonde sur l’arrêt précité du Conseil d’Etat français afin d’arriver à cette affirmation.
La loi française du 12 avril 2000, a inséré cette exception initialement jurisprudentielle, en l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Au contraire, jusqu’à ce jour, la législation hellénique ne contient pas cette exception expressis verbis.
Il s’agit des documents qui ne peuvent être communiqués uniquement à l’intéresse, mais pas à d’autres personnes, car ils contiennent des informations sensibles sur des personnes privées. Doivent être distingués aussi les documents médicaux, qui sont soumis à une procédure particulière de communication.
En France, cette limitation est prévue par l’article 6 (partie II) de la loi du 17 juillet 1978, qui prévoit que ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical, au secret en matière commerciale et industrielle. Sont aussi soumis à cette même interdiction les documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou qui font apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui portait préjudice.
En Grèce, la loi fait référence à ces mêmes documents en parlant de « documents concernant la vie privée ou familiale de tiers », au paragraphe 1 de l’article 16 de la loi 1599/1986. Le paragraphe 5 du même article de la loi, prévoit que les administrations ne peuvent refuser d’opérer la communication sur le fondement de la protection de secrets privés, du secret commercial et industriel, dans le cas où ces secrets concerneraient exclusivement le demandeur des documents.
Il est clair donc que pour cette catégorie de secrets, les deux législations étudiées sont similaires, et tout en interdisant la communication de ces documents à des tiers, le permettent aux personnes concernées. En effet, il serait contraire à la logique juridique d'interdire au motif de la protection de la vie privée, la communication de documents aux personnes concernées par ces mêmes documents.
Les documents médicaux, tout en constituant des documents inclus dans la catégorie des documents couverts par le secret de la vie privée des individus, disposent d’un régime particulier de communication et ce afin de préserver les requérants eux-mêmes contre les effets néfastes sur leur propre personne de la divulgation de ces documents44.
Dans ce but, tant en France qu’en Grèce, les deux législations prévoient que les documents médicaux, tout en étant communicables uniquement à la personne concernée, sont communicables exclusivement par l’intermédiaire d’un médecin librement désigné à cet effet.
Il s’agit des documents dont l’administration ne doit pas communiquer à quiconque, ni même au personnes concernées par ces documents. Il s’agit de documents qui de par leur importance pour l’intérêt général doivent être protégés d’une « curiosité trop déplacée »45.
Même si les catégories de documents soumis à ces restrictions n’ont pas été modifiées depuis l’adoption de la loi du 17 juillet 1978 en France, le régime d’interdiction de communication de ces documents a profondément été modifié par l’adoption de la loi du 12 avril 2000. Etant donné le fait que le régime hellénique concernant cette catégorie de documents est calqué sur le régime en place en France avant la réforme opérée par la loi du 12 avril 2000, il convient de distinguer la période avant et après cette réforme.
L’article 6 de la loi du 17 juillet 1978, prévoyait avant la réforme du 12 avril 2000 que les documents dont la consultation ou la communication pourrait porter atteinte au bon fonctionnement des pouvoirs publics (c’est à dire aux délibérations du gouvernement, aux procédures juridictionnelles en cours, ou à la recherche des infractions) à un intérêt général (c’est à dire au secret de la défense nationale, de la politique extérieure, ou de la sûreté de l’ Etat, de la sécurité publique, de la sécurité des personnes, de la monnaie ou du crédit public) pouvaient ne pas faire l’objet de communication de la part de l’administration. Il s’agissait d’une interdiction non obligatoire pour les administrations détentrices des documents, puisque la loi leur laissait une marge d’appréciation de procéder quand-même à la communication. En effet l’article 6-1 disposait que les administrations «… peuvent refuser de laisser consulter… ».
De plus, la loi prévoyait aussi que le ministre compétent pouvait établir, après avis de la CADA des listes de documents ne pouvant être communiqués au public en raison de leur nature ou de leur objet. Une vingtaine d’arrêtés ont été édictés sur ce fondement, mais la loi du 12 avril 2000, a supprimé cette possibilité.
En Grèce, le régime actuel résultant de la loi 1599/1986, est identique au régime précité. En effet, l'administration dispose d'une faculté de refus de communication, sans être obligée de refuser, pour certains types de documents. La Loi fixe une liste exhaustive de ces documents:
(1) Lorsque l' accès peut porter atteinte à des secrets protégés. Il s'agit du secret de la défense nationale, de la politique extérieure, du crédit public, de la monnaie, de la sécurité de l'Etat, de l'ordre public, du secret médical, commercial, bancaire, industriel ainsi qu'à tout autre secret protégé par des Lois spéciales (comme par exemple le secret fiscal, ou le secret bancaire46).
(2) Lorsque cet accès peut entraver les recherches des autorités judiciaires, policières, militaires ou administratives, dans le cas où ces recherches s'orienteraient vers la découverte des coupables d'un délit ou d'une contravention administrative.
(3) Lorsqu’une décision commune du Premier ministre et du ministre compétent en la matière prévoit d'autres exceptions à la satisfaction de la demande d'un administré à avoir accès à certains documents.
Dans ce dernier cas, la jurisprudence du Conseil d'Etat grec pose comme condition de validité de cette décision qu'elle soit motivée. Cette motivation doit contenir avec un certain degré de précision les causes d'intérêt public qui justifient ces exceptions au principe du droit à la communication des documents administratifs. Le Conseil d'Etat grec considère que la simple invocation de « l'intérêt général » ne constitue pas une motivation suffisante47. Dans le même arrêt, le Conseil d'Etat estime que ces arrêtes ministériels ne peuvent interdire la communication de documents aux personnes qui les ont rédigés (comme par exemple dans le cas d'épreuves de concours).
Les deux législations sont muettes sur les raisons pouvant permettre à l’administration de passer outre cette interdiction et de procéder à la communication. D’ailleurs, ni la doctrine ni la jurisprudence d’aucun des deux pays nous paraissent apporter des éclaircissements sur la réponse à donner à cette question. Nous pensons qu’une manière logique et cohérente d’aborder le sujet serait la solution adoptée par la loi britannique récente sur la liberté48 d’information, selon laquelle l’administration doit opérer un bilan entre les intérêts publics contradictoires en jeux: l'intérêt public au maintien du secret et l'intérêt public à ce que le document soit divulgué. En fonction du résultat, la communication doit être opérée ou pas.
La loi du 12 avril 2000, a opéré un tournant vers moins de transparence que le régime antérieur, en ôtant aux administrations la faculté d’opérer la communication, même pour des documents couverts par un secret.
Par conséquent, selon le régime actuel en vigueur en France, sont insusceptibles de communication les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :
(1) au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif.
(2) au secret de la défense nationale.
(3) à la conduite de la politique extérieure de la France.
(4) à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes.
(5) à la monnaie et au crédit public.
(6) au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée de l'autorité compétente.
(7) à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières.
(8) aux secrets protégés par la loi. ( Il s’agit de secrets protégés par des lois spéciales antérieures ou postérieures à la loi du 17 juillet 1978, comme par exemple le secret fiscal49, ou le secret des plaintes déposées par des employés auprès de l’inspection du travail50.)
Les administrations, soumis à une demande de communication portant sur des documents dont elles estiment couverts par ces secrets, sont obligées de ne pas procéder à la communication, contrairement à ce qui était en vigueur avant la reforme du droit d’accès aux documents administratifs opérée par la loi du 12 avril 2000.
Il convient de s’interroger, si la propriété littéraire et artistique (les droits d’auteur) peuvent constituer une limite permettant à l’administration d’éviter de procéder à la communication des documents demandés qui sont en même temps protégés par des droits d’auteur. En effet, tant la législation hellénique que la législation française, disposent que le droit d’accès et de communication ou de consultation s’exerce sous réserve des droits de propriété intellectuelle.
La loi hellénique sur la propriété intellectuelle apporte un premier élément de réponse, en indiquant que les textes officiels qui expriment l’exercice d’une compétence régalienne, ne sont pas protégés par des droits de propriété intellectuelle. Il s’agit des décisions, loi, circulaires, décrets etc51. Mais quand est il des autres documents, non couverts par cette disposition ? Ni doctrine, ni la jurisprudence ne se sont penchés sur ce sujet. Nous pensons donc, que la solution adoptée en France par la jurisprudence de la CADA doit pouvoir être transposée sans problèmes en Grèce du fait de la très grande similitude des textes législatifs sur la question (l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 et le paragraphe 7 de la loi 1599/1986). La CADA a décidé52 que si les documents sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique, ceci n’a ni pour objet ni pour effet, d’en empêcher la communication. Le seul effet de cette disposition étant de limiter l’usage ultérieur des documents pouvant être fait par le demandeur qui les obtient.
Par conséquent, on peut dire que les droits de propriété intellectuelle, ne constituent pas une limite au droit d’accès aux documents administratifs, mais une limite à l’utilisation de ces derniers par le demandeur qui en a obtenu communication.
Afin que le droit d'accès à l'information administrative soit pleinement assuré, il faut que les dispositifs juridiques mis en place puissent prévoir des garanties suffisantes.
Les deux systèmes juridiques étudiés contiennent des dispositions spéciales concernant la protection du droit d’accès reconnus aux administrés. Ces mécanismes de protection sont spécifiques à la protection du droit d’accès et sont totalement différents dans les deux systèmes. En France, il s’agit de la mise en place d’une autorité administrative indépendante : la Commission d’accès aux documents administratifs, et en Grèce il s’agit de la compétence particulière en la matière du procureur.
Mais les deux systèmes juridiques étudiés, contiennent des mécanismes similaires de protection, du fait de la très grande similarité du droit administratif français et hellénique53. Il s’agit de mécanismes de protection tant au niveau du juge qu’au niveau de l’administration même.
Tout d'abord il convient donc d’étudier la protection juridictionnelle et la protection apportée par l'administration, qui sont similaires dans les deux droits étudiés. Les mécanismes de protection spécifiques à chaque système étudié (la CADA et la compétence du procureur en la matière) seront analysés dans la deuxième partie de cette étude qui rassemble les différences des deux systèmes étudiés.
Ces modes de protection du droit d’accès font référence aux règles générales du droit administratif54 concernant les recours administratifs et non contentieux. Il s’agit du recours hiérarchique, du recours gracieux et du recours auprès de l’autorité exerçant un pouvoir de tutelle.
Dans le cadre de la protection administrative, l'administré confronté à un refus de communication de la part de l'administration peut exercer un recours gracieux auprès de l'organe administratif qui lui a refusé la communication en lui demandant des précisions supplémentaires sur les raisons du refus ou même en lui demandant de réexaminer sa position. Les règles du recours gracieux (αίτηση θεραπείας, en grec) sont les mêmes tant en France qu’en Grèce. C’est à dire que le premier recours gracieux proroge le délai du recours contentieux, et qu’en cas de silence de l’administration pendant un certain délai fait naître une décision implicite de rejet. Ce délai est de trois mois en Grèce et de deux mois en France.
L’administré confronte à une réponse ne le satisfaisant pas, peut aussi exercer un recours hiérarchique (ιεραρχική προσφυγή, en grec) auprès de l'organe hiérarchiquement supérieur à celui qui lui à refuser la communication en demandant la réformation de l'acte défavorable au demandeur. Pour ce recours aussi, valent les mêmes règles sur la prorogation du délai du recours contentieux et la naissance des décisions implicites de rejet que décrites pour le recours gracieux.
Ce cas de figure se présente lorsque les demandes de communication s’adressent à des personnes morales de droit public (comme les entreprises publiques par exemple) qui sont soumises à un pouvoir de tutelle par une autre autorité publique. Dans ce cas, on peut imaginer que le citoyen, se heurtant à des difficultés de communication pourrait se plaindre auprès de l’autorité de tutelle, et demander que cette dernière enjoigne à la personne sous tutelle de procéder à la communication demandée.
Mais plus importante est la protection juridictionnelle et il convient de distinguer trois sortes de juridictions différentes qui sont amenés à protéger l'exercice de ce droit: le juge administratif, le juge civil et le juge pénal. La protection apportée par le juge pénal, est une spécificité du système mis en place par le législateur hellénique, et donc nous traiterons de ce sujet dans la partie suivante de ce travail.
Les solutions concernant ce point sont identiques en les deux pays étudiés. En effet, en ce qui concerne la protection apportée par le juge administratif, ce dernier étant (tant en droit français, qu’en droit hellénique) le juge de droit commun de la légalité des actes administratifs, il est compétent pour examiner les actes administratifs pris en réponse à une demande de communication d'un administré. Il peut s'agir soit d'un acte comportant un refus sans motivation ou avec une motivation trop abstraite ou incomplète, soit d'une décision implicite de rejet, une fois passée le délai d'un mois imparti à l'administration pour répondre. Le juge administratif est compétent pour juger la légalité de ces refus étant donné que ce refus a le caractère d'un acte administratif individuel exécutoire55 et donc il peut être attaqué par la voie du recours pour excès de pouvoir.
En France, ils existent des dispositions du droit du contentieux administratif, spéciales pour ce genre de litiges. Outre les dispositions en rapport avec l’intervention de la CADA en tant que recours précontentieux obligatoire, que nous traiterons dans la partie consacrée à la CADA, le décret du 28 avril 1988 relatif à la procédure d’accès aux documents administratifs56, prévoit des dispositions spéciales concernant les délais, dérogeant aux règles générales du contentieux.
Premièrement, ce décret prévoit que la juridiction administrative doit statuer, pour les affaires concernant le droit d’accès, dans un délai de six mois après sa saisine. Mais la jurisprudence du Conseil d’Etat estime que ce délai n’est qu’indicatif et son dépassement n’a pas pour conséquence ni d’entraîner le dessaisissement du tribunal57, ni d’entacher le jugement d’irrégularité58. En Grèce, il n’existe pas de disposition de ce genre, mais tout comme en France est applicable l’article 6 de la Convention Européenne des droits de l’homme qui dispose que les juridictions doivent rendre leurs jugements dans des délais raisonnables.
Deuxièmement, ce même décret prévoit que le délai de recours contentieux est prorogé jusqu’à la notification à l’intéressé de la réponse de l’autorité compétente. Ceci signifie, que dans le cas des décisions implicites de rejet (en cas de non-réponse de l’administration compétente), le délai du recours contentieux est perpétuel. Cette disposition spéciale n’existe pas en Grèce, est donc s’applique le délai de droit commun qui est de deux mois à partir de la notification de la décision de rejet, ou de la naissance de la décision implicite de rejet, ou du moment où le requérant à eu pleine connaissance de l’acte attaqué.
En ce qui concerne les juridictions compétentes, en France c’est le Tribunal Administratif du lieu où à son siège l’autorité qui a émis la décision. Ce jugement peut par la suite être porte devant la Cour Administrative d’Appel, en appel, puis en cassation devant le Conseil d’Etat. En Grèce, au contraire est compétent en premier et dernier ressort le Conseil d’Etat, sauf pour certaines personnes publiques et certains cas spéciaux pour lesquelles est compétente en premier ressort la Cour Administrative d’Appel59 du lieu où à son siège l’autorité qui a émis la décision. Dans ce dernier cas, on peut interjeter appel devant le Conseil d’Etat, statuant en dernier ressort.
La compétence exclusive du juge administratif ne va pas de soi en ce qui concerne les personnes morales de droit privé visées tant par la loi française et par la loi hellénique. Le problème se pose dans les mêmes termes en France et en Grèce du fait du partage similaire des compétences entre le juge judiciaire et administratif en France et en Grèce60. En effet, dans les deux systèmes juridiques, il est constant qu’un acte d’une personne privée n’acquiert un caractère administratif que si il traduit l’exercice de compétences de puissance publique conférée pour la gestion d’un service public. Le refus donc de communiquer un document administratif ne peut pas apparaître comme exprimant une prérogative de puissance publique, et donc étant donnée qu’aucune des deux lois ne prévoit la compétence expresse du juge administratif on pourrait se demander s’il n’appartient pas au juge judiciaire de connaître les affaires relevant du cas de figure précité.
En France, le problème a été définitivement tranché par le Tribunal des Conflits dans un arrêt du 2 juillet 1984, Vincot et Mme Leborgne c/ Caisse mutualiste Sociale agricole du Finistère61,qui a jugé que même si ce sont des rapports de droit privé et que les documents demandés ne sont pas de nature administrative, il appartient au juge administratif de connaître le recours formé contre ce refus à condition que la demande entre dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978. Il résulte de cet arrêt, que le juge administratif a une compétence exclusive en ce qui concerne les recours formes dans le champ d’application de la loi du 17 juillet 1978.
En Grèce, le problème n’a pas encore été tranché par la jurisprudence. Pour certains auteurs62, la solution au problème serait identique à celle qui prévaut en France : l’unité de juridiction au profit du juge administratif puisque la Loi 1599/1986 ne prévoit pas de telle distinction entre le juge civil ou judiciaire.. Pour d’autres au contraire, c’est le juge judiciaire qui est compétent pour les refus de communication qui sont qualifiés d'actes de droit privé car ils émanent de personnes morales de droit privé (notamment des entreprises publiques). Dans ce cas, le juge civil peut ordonner à la personne récalcitrante de présenter les documents en cause en se fondant sur le code civil qui prévoit en son article 901 que le créditeur peut demander au juge d'ordonner le débiteur à présenter en justice les documents ou la chose pouvant prouver une obligation du débiteur envers le créditeur. Il s'agit d'un mécanisme concernant le droit des obligations mais que le juge civil pourrait appliquer aussi en les cas de refus de communication de documents administratifs lorsqu'il serait compétent.
Le Conseil d’Etat hellénique ne s’étant pas encore prononcé à ce sujet, nous ne pouvons pas donner de réponse certaine au problème.
II. Les spécificités des deux systèmes juridiques concernant la protection du droit d’accès.
Après avoir examiné dans une première partie, les très grandes similitudes entre les deux régimes généraux de communication des documents administratifs en France et en Grèce, il convient d’en examiner les différences. En effet, l’intérêt de la comparaison entre le régime hellénique te le régime français de communication des documents administratifs, réside tout entier dans les solutions totalement opposées adoptées afin de veiller à ce que le droit d’accès soit effectif et pas simplement un droit théorique et qui en pratique soit vider de son sens du fait d’une mauvaise application de la loi par les administrations, qui historiquement ont tendance a se refugier dans le secret.
Dans ce but, en France, parallèlement à l’instauration du droit d’accès général aux documents administratifs, la loi du 17 juillet 1978 a créé une nouvelle autorité administrative, la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, chargée de veiller au respect de l’application de cette même loi par les personnes visées par elle.
En Grèce, malgré que la loi 1599/1986 a été calqué sur la loi française du 17 juillet 1978, elle ne prévoit aucun mechanisme particulier charge de veiller à sa bonne application. De surplus, elle ne crée rien qui puisse ressembler à la Commission d’Accès aux Documents Administratifs. Mais tout change quelques années plus tard avec la loi 1756/198863 qui prevoit que le procureur auprès du Tribunal Correctionnel peut ordonner aux organes du secteur public de communiquer des documents lorsqu'ils sont demandés par des personnes qui en ont le droit ou qui ont un intérêt légitime. Donc les personnes qui se voient reconnaître un droit d’accès, peuvent s’adresser au procureur et demander qu’il ordonne à l’administration compétente la communication du document. Il est évident que cette solution adoptée en Grèce, est totalement différente de la solution française, car la Commission d’Accès aux Documents Administratifs n’a pas de pouvoir d’enjoindre aux autorités publiques de communiquer le document.
Il est intéressant de constater que la Grèce est le seul pays qui a donné une telle compétence pour la communication des documents administratifs à une institution pénale, le procureur auprès du tribunal correctionnel, tandis que la création d’une autorité spécialisée comme la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, est la solution adoptée par un grand nombre de législations sur la transparence administrative64.
Nous examinerons donc successivement, dans une première sous partie la place de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs dans le système d’accès aux documents administratifs et son rôle selon le droit français, et dans une deuxième sous partie nous examinerons cette compétence originale du procureur en la matière.
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs est une autorité administrative indépendante, qui a pour mission, selon l’article 5 de la loi du 17 juillet 1978, modifié par la loi du 12 avril 2000, de « veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs ». Les administrés confrontés à des difficultés de communication peuvent saisir la Commission d’Accès aux Documents Administratifs et lui demander d’emmètre un avis sur la communicabilité ou pas du document demandé. Il s’agit d’un avis non obligatoire pour l’administration, qui est libre de passer outre ce dernier, mais cette saisine est un préalable obligatoire à tout recours contentieux devant le juge administratif. Il est intéressant de constater que le fait que la Commission d’Accès aux Documents Administratifs ne dispose d’aucun pouvoir de contrainte, a amené certains auteurs à s’interroger sur sa qualification d’autorité administrative indépendante, mais cette qualification est aujourd’hui acquise.
Nous examinerons donc successivement, l’institution même dans une première sous partie, puis dans une deuxième, nous nous interrogerons sur la qualification de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs comme étant une autorité administrative indépendante, et dans une troisième et dernière sous partie, nous décrirons le mode d’intervention de cette autorité.
La Commission d'accès aux documents administratifs65 est composée de membres des grands corps, d'autres fonctionnaires, de parlementaires et d'élus locaux de manière à assurer son indépendance du pouvoir exécutif (1). Elle assure une mission de conseil et de proposition à travers son rapport annuel et les avis qu'elle émet sur les arrêtés qui en application de l'article 6 de la loi de 1978 déterminent les catégories de documents non communicables (2). Pour assurer sa mission, elle dispose de très importants pouvoirs d’investigation et d’instruction (3).
La composition de la Commission est fixée par l’article 1 du décret n° 78-1136 du 6 décembre 1978 relatif à la Commission d'accès aux documents administratifs66.
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs est présidée par un conseiller d'Etat, elle comprend aussi un magistrat de la Cour de Cassation et un magistrat de la Cour des Comptes, nommés tous les trois par décret sur la proposition respective du vice-président du Conseil d'Etat, du premier président de la Cour de Cassation et du Premier président de la Cour des Comptes. Elle comprend aussi :
- un député et un sénateur désignés respectivement par les présidents de chacune des Assemblées;
- un représentant du Premier Ministre;
- un membre d'un conseil général ou d'un conseil municipal désignés par décision conjointe du président du Sénat et du président de l 'assemblée nationale;
- un professeur de l'enseignement supérieur
- le directeur général des Archives de France et le directeur de la documentation française sont membre de droit.
La commission compte donc 10 membres.
Sauf pour les membres de droit qui peuvent se faire représenter, un suppléant est nommé pour chaque membre dans les mêmes conditions.
Ces règles de nomination qui pour la majorité fait intervenir largement le pouvoir de nomination sont unes des garanties de son indépendance.
Pour assurer le fonctionnement de la CADA, le président fait appel à des rapporteurs, actuellement au nombre de neuf, dont l'activité est coordonnée par un rapporteur général.
Pour l'accomplissement de sa mission, la commission s'appuie enfin sur un secrétariat général mis à sa disposition par les Services du Premier ministre.
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs, afin de remplir au mieux sa mission de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs, dispose de quatre moyens d’action très importants :
Elle émet des avis à la demande des personnes qui rencontrent des difficultés pour se faire communiquer un document administratif. C’est une saisine qui est un préalable obligatoire en cas de recours contentieux auprès du juge administratif, selon l’article 2nd du décret n° 88-465 du 28 avril 198867 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs. Nous traiterons en détail toute cette procédure d’avis infra.
La commission conseille les autorités compétentes sur toute question relative au bon exercice du droit d'accès. Il s’agit d’avis consultatifs, qui ne lient en aucun cas l’administration.
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs dispose aussi du pouvoir de proposer toutes modifications des textes qu'elle juge utiles. En général, ce pouvoir s’exerce à travers les rapports qu’elle publie.
En dernier lieu, la Commission d’Accès aux Documents Administratifs établit un rapport qui est rendu public. Elle a publié, à ce jour, dix rapports d'activité68. Le troisième examinait l'accès du public aux documents communaux (1984), le quatrième, aux documents sociaux (1986), et le cinquième, aux documents de l'environnement, de l'urbanisme et du logement (1988). Le sixième rapport se composait du guide d'accès aux documents administratifs et de données statistiques sur l'activité de la commission (1990). Le septième rapport a été consacré à la communication des documents fiscaux (1992), le huitième paru en 1995 a procédé à l'étude des difficultés rencontrées dans différents secteurs tels que les documents d'urbanisme, les documents médicaux, les dossiers de pupilles de l'Etat, les dossiers de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, le neuvième rapport (1999) retrace le bilan de l’activité de la commission de 1995 à 1998 et traite de la communication des documents détenus par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Le dernier rapport, le dixième, vient de paraître en juin 2001, et retrace le bilan de l’activité de la commission durant ces deux années et traite des modifications apportées par la loi du 12 avril 2000 au régime d’accès aux documents administratifs.
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs dispose, afin d’assurer pleinement ses missions, d’importants pouvoirs d’investigation (i) et d’instruction (ii).
Premièrement, en ce qui concerne ses pouvoirs d’investigation, l’alinéa 2 de l’article 2 du décret n° 88-465 du 28 avril 198869 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs, prévoit que les membres de la Commission ainsi que les rapporteurs désignés par le président peuvent procéder à toute enquête sur place nécessaire à l'accomplissement de leur mission. Il résulte clairement de cette disposition que les personnes publiques visées par la loi ainsi que leurs employés, ont un devoir de faciliter les enquêtes de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs et de s’y soumettre.
Deuxièmement, en ce qui concerne ses pouvoirs d’instruction, l’alinéa 3 de l’article 2 du décret précité, prévoit que les personnes publiques soumises au droit d’accès, sont tenus dans le délai prescrit par le président de la Commission, de communiquer à celle-ci tous documents et informations utiles et de lui apporter les concours nécessaires.
Comme nous l’avons vu, la Commission d’Accès aux Documents Administratifs dispose de certains pouvoirs et de moyens d’action non négligeables afin d’assurer pleinement sa mission. Mais l’aspect le plus important de cette institution, est le fait qu’elle ne dispose d’aucun pouvoir de contrainte. En effet, les avis rendus par la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, tant ceux rendus après saisine des particuliers que ceux rendus après une demande de conseil d’une administration, n’ont aucune valeur contraignante pour l’administration. La commission est donc dépourvue de tout pouvoir de contrainte, et c’est cette caractéristique qui a dans un premier temps fait douter à certains auteurs si elle devait être qualifiée d’autorité administrative indépendante.
Même si aujourd’hui cette qualification est acquise et ne fait plus de doute, il convient d’examiner dans un premier temps la notion d’autorité administrative indépendante, et dans un deuxième de voir comment la Commission d’Accès aux Documents Administratifs s’insère dans cette catégorie d’autorités administratives indépendantes.
L’institution d’autorités administratives indépendantes est relativement nouvelle. Elle est liée à la recherche de nouvelles formules permettant d’isoler dans l’administration de l’Etat, des organes disposant d’une réelle autonomie par rapport au gouvernement et aux départements ministériels, pour l’exercice d’attributions concernant des domaines sensibles, comme les libertés publiques ou les activités économiques. Une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d’Etat reconnaît qu’il existe au sein de l’Etat des autorités autonomes, distinctes de l’administration, mais appartenant à l’Etat et dotées d’un pouvoir de décision71.
i) la notion d’autorités administratives indépendantes.
Le mot « autorité » est pris ici dans son double sens, organique et fonctionnel. Les autorités administratives indépendantes sont d’abord des organes, comportant une certaine structure, situés dans l’ensemble des institutions étatiques, avec des aménagements particuliers. Elles sont en même temps dotées de certains pouvoirs, leur permettant d’influencer l’adoption de décisions, voir de prendre elles-mêmes des décisions. C’est la conjonction de leur organisation particulière et de leurs pouvoirs propres qui en font de véritables autorités.
Elles sont « administratives » en ce qu’elles participent à l’administration active : ce sont des organes administratifs. A l’inverse, elles n’ont pas de caractère juridictionnel : ce ne sont pas des juridictions administratives même si elles exercent une fonction de contrôle, voire de répression, et si elles observent une procédure de contradictoire.
Enfin, l’indépendance de ces autorités, si elle peut les rapprocher des juridictions, n’a pas exactement les mêmes caractéristiques que la leur, notamment car elles ne sont pas constituées de magistrats. Elle est essentiellement caractérisée par leur soustraction à toute subordination : elles ne s’insèrent pas dans la structure hiérarchique de l’administration ; aucun pouvoir administratif ne s’exerce à leur égard (pouvoir hiérarchique, de contrôle, de tutelle). Plus généralement, on a voulu les soustraire aux influences politiques ou professionnelles.
En ce qui concerne leur place dans l’administration, ce ne sont pas des juridictions, elles n’ont pas non plus de personnalité juridique. A ce titre, ce ne sont pas des établissements publics. Elles font partie de l’administration d’Etat et même de son administration centrale, mais sans être soumis à un pouvoir hiérarchique ou de tutelle. Elles sont des organismes parallèles aux départements ministériels avec l’organisation que leur donne, pour l’essentiel, la loi.
Parce qu’elles sont des autorités, les autorités administratives indépendantes n’ont jamais de fonction de gestion, d’exploitation. C’est la raison essentielle qui justifie qu’elles ne soient pas érigées en établissement public. Cela ne signifie pas pour autant qu’elles n’exercent pas elles-mêmes une fonction de service public ; mais elles ne comportent pas la réalisation de prestations. Elles concernent essentiellement deux domaines : les libertés publiques et l’activité économique. Leur champ d’action peut être inséré en deux catégories.
La première recouvre les recommandations qu’elles peuvent émettre pour que soient observés certains comportements par les particuliers ou adoptées certaines décisions par les pouvoirs publics.
Des décisions peuvent en second lieu être arrêtées par les autorités administratives indépendantes elles-mêmes.
Le contrôle exercé sur les autorités administratives indépendantes ramène à leur indépendance même, caractérisée par leur soustraction à tout contrôle administratif. Reste le contrôle juridictionnel. Aucun organe administratif n’y est soustrait : l’indépendance de certaines autorités administratives ne peut les y faire échapper. Le juge administratif peut être ainsi amené à censurer soit des décisions prises sur leurs recommandations, soit leurs décisions elles-mêmes.
Une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d’Etat reconnaît qu’il existe au sein de l’Etat des autorités autonomes, distinctes de l’administration, mais appartenant à l’Etat et dotées d’un pouvoir de décision72. L’existence donc d’autorités administratives est admise aussi dans les cas où la loi n’a pas expressément qualifié l’autorité en question d’autorité administrative indépendante. Dans ce cas, on doit examiner en appliquant les critères précédemment définis, l’autorité en question doit être qualifiée ou pas d’autorité administrative indépendante.
En ce qui concerne la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, elle a été instituée par l’article 5 de la loi du 17 juillet 1978, mais la loi la qualifie simplement de « commission » sans donner plus de détail sur sa qualification juridique, et notamment si elle est une autorité administrative indépendante ou pas.
Il apparaît clairement que la spécificité de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs tient au fait qu’elle ne dispose pas, contrairement à la majorité des autorités administratives indépendantes, d’un pouvoir de décision. Elle ne dispose, comme nous l’avons déjà examiné, que de la faculté de rendre des avis simples.
Donc, pour certains auteurs, même s’ils acceptent que le critère de l’autorité soit rempli en cas d’exercice de prérogatives de puissance publique par l’institution en cause, c’est-à-dire essentiellement lorsqu’elle détient un pouvoir de décision, en ce qui concerne les organismes qui ne disposent que d’un pouvoir d’influence (pouvoir d’instruction, d’avis, de proposition, de recommandation, d’observations comme pour la Commission d’Accès aux Documents Administratifs) ils considèrent qu’ils ne peuvent pas être qualifiés d’autorités administratives indépendantes.
Comme nous l’indique un auteur73 : « La catégorie des autorités administratives indépendantes ne peut avoir de spécificité (et le terme d’autorité ne peut être justifié) que si elle ne comprend que des organismes détenant, pour l’accomplissement même de leur mission, un pouvoir de décision ».
Donc, en s’appuyant sur le caractère non contraignant des pouvoirs de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, certains auteurs ont hésite à la qualifie d’autorité administrative indépendante.
Mais, le Conseil d’Etat, dans son dernier rapport annuel de 200174, qualifie expressément la Commission d’Accès aux Documents Administratifs comme étant une autorité administrative indépendante « après hésitation ». Le Conseil d’Etat se fonde sur le fait que l’autorité morale des avis de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs est très grande auprès de l’administration, même si ces derniers ne sont pas contraignants. En effet, l’administration les suit dans la très grande majorité des cas.
Cette opinion, selon laquelle le fait que l’autorité morale des avis de la commission équivaille en pratique à l’existence d’un pouvoir de contrainte au profit de cette dernière, et que donc la Commission d’Accès aux Documents Administratifs doit être rangée dans les autorités administratives indépendantes, ne nous parait pas très convaincante.
En effet, qualifier la Commission d’Accès aux Documents Administratifs d’autorité administrative indépendante ou pas, revient à opérer une qualification juridique d’une institution. Cette qualification ne devrait donc pas à avoir à être modifié sans un changement significatif des règles juridiques (législatives ou jurisprudentielles) qui régissent l’institution qualifiée. Or, si on accepte que la Commission d’Accès aux Documents Administratifs doit être qualifiée d’autorité administrative indépendante du fait de son autorité morale, on opère une qualification qui n’et pas juridique, puisque on prend en compte des éléments est il afin d’opère une qualification juridique, fondée par définition sur des éléments juridiques. Le fait que les avis de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs sont dans la plupart des cas suivis, est que donc elle est dotée d’une très grande autorité morale, est un élément factuel qui peut être amené à changer. D’ailleurs un examen des statistiques des suites réservées aux avis de la commission75, montre une certaine diminution du taux d’avis suivis par l’administration; il passe de 74,3 % d’avis suivis entre 1995-1998, à 65,7 % en 2000. Même si la Commission indique que « … la CADA ne peut pas affirmer avec certitude que les avis favorables qu'elle a rendus sont effectivement suivis. Elle ne peut non plus affirmer que ses avis ont été moins suivis qu'ils ne l'étaient par le passé, car elle ne connaît pas les suites que les intéressés ont pu donner au refus de communiquer.»76, cette diminution nous semble significative du fait qu’élément factuel comme l’autorité morale des avis de la commission, qui peut être amenée à varier significativement, ne peut pas fonder à lui seul la qualification juridique de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs en autorité administrative indépendante.
Pourtant, il apparaît, qu’aujourd’hui la qualification de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs comme faisant partie des autorités administratives indépendantes, est admise par la majorité de la doctrine. D’ailleurs, le fait que la commission soit qualifiée de cette sorte dans le dernier rapport du Conseil d’Etat, ça donne à cette qualification une plus grande valeur qu’une simple opinion doctrinale. La jurisprudence du Conseil d’Etat, si elle est amenée dans le futur à opérer la qualification juridique de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, il est très probable qu’elle ne contredira pas l’opinion exprimée dans son rapport annuel précité
Afin d’examiner au mieux le fonctionnement de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs et la manière dont son action se combine avec un possible recours contentieux de l’administre mécontent devant le juge administratif, il convient de distinguer trois phases dans son action. La première phase comprend la saisine de la commission par l’administre rencontrant des difficultés de communication (i), la deuxième phase comprend l’instruction de sa demande et la prise d’une décision par la commission (ii), et la troisième et dernière phase comprend les suites possibles à cette décision (iii).
L’administré qui se heurte à un refus de communication de la part de l’administration, qui peut être total ou partiel, dispose d’un délai de deux mois En cas de refus exprès ou tacite, l'intéressé dispose d'un délai à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai de un mois77 imparti à l’administration pour répondre aux demandes de communication, pour saisir la commission. Ce délai est très important car il conditionne la recevabilité d’un futur recours contentieux. En effet, si la Commission d’Accès aux Documents Administratifs est saisie hors délai, et même si cette dernière prend position78, tout recours contentieux sera déclaré irrecevable par le juge administratif.
La saisine de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs dans le délai décrit précédemment, est un préalable obligatoire à tout recours contentieux. C’est une condition initialement créée par la jurisprudence du Conseil d’Etat dans un arrêt du 19 février 1982, Mme Commaret79. Par la suite, cette condition a été reprise par l’article 2 du Décret du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs et consacrée tout dernièrement par la loi du 12 avril 2001.
Il est intéressant de constater que le Conseil d’Etat interprète cette obligation de saisine de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs d’une manière très formaliste, et qui nous paraît contraire au souci du dénouement rapide des litiges avec l’administration. En effet, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, le requerrant qui a saisi une première fois la commission pour un refus de consultation sur place et s’est vu reconnaître son droit à consultation, puis a voulu en obtenir des photocopies et s’est vu refusé ce droit, doit à nouveau saisir la commission puisqu’il s’agit d’une demande nouvelle80. De plus, même si l’autorité administrative a consulté la Commission d’Accès aux Documents Administratifs avant de refuser la communication d’un document, ce fait ne dispense pas le requérant de saisir la commission à nouveau de son propre chef, préalablement à tout recours contentieux81.
Après saisine de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs par un particulier ou une administration pour avis, le dossier de demande d’avis est transmis à un rapporteur qui est nommé par le président de la commission et l’affaire est inscrite au rôle de la prochaine séance de la Commission. Les rapporteurs peuvent être soit des membres de la commission ou des collaborateurs extérieurs choisis par mis les magistrats ou les fonctionnaires de la catégorie A en application de l’article 2 du décret du 6 décembre 1978 relatif à la Commission d’Accès aux Documents Administratifs.
La Commission dispose, à compter du jour de l'enregistrement de la requête par son secrétariat, d'un délai d'un mois pour notifier son avis à l'autorité compétente, en application de l'article 2 alinéa 4 du décret du 28 avril 1988.
Il est intéressant de constater, qu’il n’est pas prévu de débat contradictoire au profit des requérants, qui ne peuvent donc pas assister aux séances de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs. On pourrait donc se poser la question sur la conformité de cette pratique avec l’article 6 de la Convention Européenne des droits de l’homme, qui est interprété par la Cour Européenne des droits de l’homme, comme s’appliquant aussi aux autorités administratives dans le cadre de sanctions administratives82. Mais en l’espèce, la procédure devant la commission ne nous paraît pas critiquable, puisqu’elle ne dispose que d'un pouvoir consultatif et n’est ni une juridiction, ni une autorité pouvant édicter des sanctions. Astreindre la commission au respect du principe du contradictoire n'aurait de sens que si lui était dévolu un pouvoir de décision, et pas simplement de rendre des avis consultatifs.
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs peut rendre cinq types d'avis.
Le premier type, est l'avis où la Commission constate son incompétence, soit que le document ne revête pas le caractère de document administratif, étant de nature privée, judiciaire ou juridictionnelle ou parlementaire ; soit qu'un texte autre que la loi du 17 juillet 1978 prévoie un dispositif particulier de communication du document (comme par exemple pour les documents d’Etat civil).
Le deuxième type, est l’avis déclaré sans objet. Ceci peut arriver dans deux cas de figure: lorsque les documents sollicités ont été communiqués entre le dépôt de la demande et l'adoption de l'avis (et lorsque l'administration atteste l'inexistence des documents demandés.
Le troisième type, est l'avis défavorable qui sanctionne l'existence, dans le document, d'un ou plusieurs secrets protégés par l'article 6 précité ou, comme précisé plus haut, le fait que le demandeur n'est pas la personne concernée au sens de l'article 6-II de la loi. L'avis défavorable peut également sanctionner une demande ayant pour objet un document inachevé ou préparatoire à une décision administrative non intervenue.
Le quatrième type, est l'avis favorable à la communication. Il en est ainsi lorsque le document demandé existe et ne porte pas atteinte à l'un des secrets mentionnés à l'article 6 de la loi, s'il s'agit d'un document non nominatif ou, dans le cas contraire, s'il concerne bien la personne qui le demande. Un tel avis n'est pas motivé, ce qui est logique puisque la Commission se borne à reconnaître le plein exercice du droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978.
Le cinquième type, est l'avis d'irrecevabilité qui sanctionne une demande qui n'entre pas, en raison de sa forme ou de son objet, dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978. Il peut s'agir d'une demande de renseignements ou de motivation d'une décision administrative, d'une demande d'abonnement, d'une demande prématurée ou tardive, trop générale ou abusive, mal dirigée concernant des documents publiés ou visant à l'établissement d'un document ou à la révision d'un avis de la commission.
Après que l’affaire ait été délibérée en séance, l’avis définitif de la commission est notifié à l’administré ainsi qu’ à l’administration en cause. L’administration doit alors prendre une nouvelle décision de communiquer ou pas, au vu de l’avis de la commission.
L’administration est libre de suivre ou pas l’avis de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, mais le décret de 1988 précité, prévoit qu’une décision implicite de refus est acquise, passe le délai de deux mois à partir de la date de la saisine de la commission.
L’administré peut, si l’administration persiste dans son refus, intenter un recours devant le juge administratif dans un certain délai(a), mais il ne peut en aucun cas attaquer les avis de la commission. Il apparaît en effet, que le juge administratif a toujours refusé de connaître des actes de la Commission.(b)
En ce qui concerne le délai du recours contentieux, ce dernier reste prorogé jusqu’à ce que l’administration notifie au demandeur sa décision de refus, donc dans le cas des décisions de refus implicites le délai du recours contentieux est perpétuel. Dans le cas d’une deuxième décision de refus, après intervention de la commission, c’est ce deuxième refus (implicite ou explicite) qui se substitue au premier et qui est attaquable par le biais du recours contentieux.
Les avis de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs sont inattaquables devant le juge administratif. Le Conseil d’Etat a voulu renfermer l’action de la commission dans un champ où le juge administratif n’a pas accès par le biais du recours contentieux. Ceci nous paraît étrange, surtout que dans ce cas la Commission d’Accès aux Documents Administratifs serait la seule autorité administrative indépendante dont les actes échappent à tout contrôle, puisque par définition les autorités administratives indépendantes sont soumises uniquement au contrôle du juge. Cet avis est insusceptible en soi de recours en annulation, puisque selon la jurisprudence du Conseil d’Etat83, il ne fait pas grief. Donc, seules les décisions prises au vu de l’avis, sont susceptibles d’être déférées devant le juge administratif.
De plus, le fait pour la Commission de n'avoir pas rendu son avis dans le délai d'un mois qui lui est imparti, est sans incidence sur la régularité de la décision de refus de communication84.
Et enfin, lettre adressée au requérant par le secrétariat de la Commission l'invitant à fournir certaines pièces à l'appui de sa saisine ne constitue pas une décision faisant grief et dès lors n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir85.
Il apparaît donc clairement, que le Conseil d’Etat a voulu soustraire au contrôle contentieux, l’action de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs. Cette approche nous paraît critiquable, surtout du fait que la commission, n’étant soumis à aucun autre type de contrôle en tant qu’autorité administrative indépendante, cela revient à la transformer en une autorité administrative au-dessus de tout contrôle de ses actes, ce qui nous paraît contraire aux principes fondamentaux d’un Etat de droit. Le Conseil d’Etat, a probablement voulu de cette manière, assurer une grande latitude d'action à la commission, propice à l'accomplissement de sa mission de médiation précontentieuse, et éviter aussi un accroissement du contentieux.
Comme nous l’avons vu précédemment, les personnes rencontrant des difficultés de communication de documents administratifs, peuvent s’adresser auprès de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs, qui adresse des avis à l’administration ayant une très grande autorité morale, mais n’étant pas du tout contraignants. La saisine de la commission est obligatoire si l’administre désire saisir le juge administratif.
Les pays nordiques (Suède, Danemark, Norvège, Finlande) disposent aussi d’une autorité qui peut intervenir dans les mêmes circonstances que la Commission d'Accès aux Documents Administratifs et dont les recommandations tout en n’étant pas contraignantes pour l’administration, sont dotes d’une très grande autorité morale : il s’agit de l’intervention de l’Ombudsman. L’ombudsman est un organe unipersonnel, nome par le parlement et qui peut être saisi par les citoyens notamment dans le cas de difficultés rencontres dans l’exercice du droit d’accès. Dans ces pays il n’existe pas d’équivalent de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs française.
Le droit hellénique, n’a choisi aucune des deux méthodes précédemment décrites afin de garantir le droit d’accès aux documents officiels des individus86. Le législateur hellénique, tout en introduisant en 1986 le droit d’accès aux documents administratifs, il n’a pas dans un premier temps créé d’institution spécifique pour protéger ce droit nouveau87, et cela même si en droit administratif grec il existe la notion d’autorité administrative indépendante88. C’est seulement en 1988 que le législateur a donné au ministère public une compétence très importante en matière de communication de documents administratifs : la possibilité d’enjoindre aux autorités publiques détentrices de documents administratifs de les communiquer aux personnes désirant en obtenir communication. Et si l’administration visée est récalcitrante, dans ce cas, sont prévus des poursuites pénales très sévères pour les employés.
Pour décrire cette originalité du système hellénique de droit d’accès, nous examinerons dans un premier temps le procureur hellénique et sa compétence particulière en la matière (a), puis nous examinerons en détailla manière dont ce dernier peut intervenir dans la procédure d’accès aux documents administratifs (b), et en dernier lieu nous discuterons des buts recherchés par le législateur à travers cette compétence particulière et originale du procureur.
Avant de présenter la compétence spéciale en matière de communication de documents administratifs dont se trouve investi le ministère public en droit hellénique (2), il convient d’examiner d’une manière globale cette institution (1), afin de permettre au lecteur une meilleure compréhension de cette institution et de son rôle en matière de droit d’accès.
Le procureur hellénique89, c’est à dire le magistrat chargé soit d'exercer les poursuites publiques pour réprimer les infractions à la loi pénale, soit d'intervenir au nom de l'État dans certains procès publics ou privé, est très similaire à son homologue français. Le procureur appartient au ministère public qui est un corps permanent de magistrats chargés, au nom du peuple qu’ils représentent, d’agir auprès des tribunaux de l’ordre judiciaire et dans la société civile pour assurer le respect de la loi, la défense de l’intérêt général et la protection de la liberté individuelle.
Chargé essentiellement d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi, aux audiences des juridictions répressives, le ministère public assure ensuite l'exécution de leurs décisions.
Le ministère public est régi par trois principes.
Premièrement par le principe de l'indivisibilité du ministère public, selon lequel, même si les juridictions de jugement doivent être nécessairement composées des mêmes membres pendant toute la durée d'un procès, les représentants du ministère public peuvent se remplacer.
Deuxièmement le principe de l’indépendance du procureur. Selon ce principe, le ministère public est libre de poursuivre ou de classer les affaires pénales, sauf instructions hiérarchiques contraires de la part de ses supérieurs hiérarchiques (du procureur auprès de la Cour d’appel pour le procureur auprès du Tribunal Correctionnel, et du procureur auprès de l’Aréopage pour le procureur auprès de la Cour d’Appel ; voir sur ce point infra) ou constitution de partie civile de la victime ou de ses ayants droit.
En une phrase, comme dans la plupart des pays d’Europe (et en France), le procureur hellénique a pour mission d’engager des poursuites pénales au nom de la société, dans l'intérêt de la morale et de la paix publique.
La loi grecque qualifie expressément le ministère public « d’autorité judiciaire indépendante » pour souligner le fait que ministère public en Grèce, est totalement indépendant90 tant du pouvoir exécutif que des tribunaux où il exerce ses fonctions.
L’organisation hiérarchique du ministère public en Grèce, comprend trois échelons. A la base se trouve le procureur auprès du Tribunal Correctionnel, puis juste au dessus le procureur auprès de la Cour d’Appel, puis au sommet, se trouve le procureur auprès de l’Aréopage91. Les procureurs appartenant aux échelons inférieurs, doivent suivre les instructions de tous leurs supérieurs hiérarchiques, mais ils sont libres de leurs réquisitions et de leurs opinions.
La compétence du procureur hellénique en ce qui concerne le droit d’accès aux documents administratifs est dévolue par la loi uniquement aux procureurs auprès du tribunal correctionnel.
En effet, l'article 25 § 4 de la Loi 1756/198892 dispose que le procureur auprès du Tribunal Correctionnel peut ordonner aux organes du secteur public de communiquer des documents lorsqu'ils sont demandés par des personnes qui en ont le droit ou qui ont un intérêt légitime. La seule limite à la possibilité pour le procureur d'ordonner la communication est celle posée par l'article 261 du code de Procédure Pénale93 qui dispose que le procureur ne peut pas ordonner la communication de documents couverts par un secret concernant la sûreté de l'Etat, l'armée, la diplomatie, ou un secret professionnel.
Il s’agit des seuls textes régissant cette compétence du procureur, et du fait de leur brièveté, ils causent des difficultés d’interprétation concernant leur portée.
Une certaine doctrine94 estime que le procureur, puisque les secrets qui peuvent faire obstacle à sa compétence sont prévus par l’article 261 du Code de Procédure Pénale, par conséquent il n'est pas lié par les secrets énumérés dans la Loi 1599/1986 (voir Supra), puisque ces derniers sont destinés uniquement à l’administration. Donc selon cette même doctrine le procureur peut aller au delà des limitations de la Loi 1599/1986 et ordonner la communication de documents couverts par un secret (sauf si ces documents sont aussi couverts par les secrets tels qu'ils résultent de l'article 261 du code de Procédure Pénale qui s'impose au procureur).
La seule condition dans ce cas c'est que le procureur doit rechercher l'existence d'un intérêt légitime au profit du demandeur, qui doit être personnel, direct et actuel. Ceci résulte du fait que le procureur est compétent pour intervenir lorsque les personnes demanderesses ont « un droit ou un intérêt légitime », c’est à dire non seulement si elles ont un droit à la communication selon le droit d’accès général reconnu par la loi 1599/1986, mais aussi si ils ont un intérêt légitime à avoir accès aux documents demandés, par exemple pour intenter une action en justice. Cette interprétation95 a été entérinée par un avis de 1997 du procureur auprès de l’Aréopage.
Après avoir décrit la compétence du procureur auprès du Tribunal Correctionnel, il convient d’examiner la manière dont il peut être appelé à intervenir en la matière.
Avant d’examiner en détail la manière dont l’intervention du procureur a lieu (b), il convient d’examiner les conditions dans lesquelles il peut être appelé à intervenir (a).
Les conditions pour que le procureur auprès du Tribunal Correctionnel puisse intervenir peuvent être examinées d’une manière positive (i) et négative (ii).
En ce qui concerne les conditions positives, c’est à dire les conditions qui doivent exister afin que le procureur auprès du Tribunal Correctionnel puisse intervenir, sont de trois ordres.
Premièrement, a personne demanderesse, doit avoir un droit à obtenir la communication des documents demandés. Ce droit peut résulter soit de la législation spéciale sur le droit d’accès (loi 1599/1986 et Code de Procédure administrative non contentieuse) ou d’une loi spéciale prévoyant un tel droit (par exemple le Code des dèmes et des communautés, concernant les procès verbaux des assemblées communales). En tout état de cause, ce droit doit être expressément prévu par un texte.
Deuxièmement, la personne demanderesse, si elle n’a pas de droit spécifiquement prévu par un texte à obtenir communication des documents, doit avoir un intérêt légitime à avoir accès aux documents demandés. Il est donc possible que ses deux conditions se combinent, mais elles ne sont pas cumulatives.
Troisièmement, la compétence du procureur ne peut pas s’exercer à l’encontre de toute personne détentrice de documents, mais uniquement contre les « services de l’Etat, des personnes morales de droit public, des services publics et en général à toutes les entreprises du secteur public ». Il s’agit des mêmes personnes qui sont incluses dans le champ d’application de la loi hellénique sur le droit d’accès général aux documents administratifs.
En ce qui concerne les conditions négatives, c’est à dire celles dont la réalisation n’est pas nécessaire pour que le procureur auprès du Tribunal Correctionnel puisse intervenir, c’est le fait que la saisine du procureur est une procédure indépendante des autres moyens ouverts à l’administre pour contester un refus de communication. Par conséquent, l’administre peut en dehors de tout recours contentieux ou administratif, ou même parallèlement à ces procédures, saisir le procureur auprès du Tribunal Correctionnel et lui demander satisfaction.
Si les conditions positives précédentes sont réunies, le procureur auprès du Tribunal Correctionnel peut intervenir et enjoindre aux autorités détentrices des documents d’intervenir, selon les modalités suivantes96.
Examiner la procédure d’intervention du procureur auprès du Tribunal Correctionnel en matière de droit d’accès, revient, outre à décrire dont la manière dont le procureur agit en ce cas de saisine (i), aussi à examiner les recours possibles si le requérant (ou l’administration) sont mécontents de la décision (ii).
Tout d’abord l’administré qui souhaite obtenir communication d’un document détenu par une des personnes publiques sur lesquelles le procureur a compétence, doit déposer une demande écrite et motivée auprès du procureur auprès du Tribunal Correctionnel dans le ressort du tribunal où se trouve la personne publique détentrice du document.
Il n’est pas nécessaire que l’administré est auparavant dépose une demande de communication auprès de l’administration sollicitée pour pouvoir demander l’intervention du procureur auprès du Tribunal Correctionnel, mais si c’est le cas il doit joindre sa demande restée sans succès à sa requête auprès du procureur.
Une fois saisi de la demande, le procureur instruit la demande. S’ouvrent alors à lui deux options. Premièrement, il peut estimer que la demande est suffisamment complète pour lui permettre de prendre une décision. Dans ce cas, soit il rejette la demande, soit il estime fondée la demande et édicte une injonction à l’encontre de l’autorité détentrice du document de le délivrer. Deuxièmement, si les informations transmises par le demandeur sont insuffisantes pour qu’il puisse avoir une opinion précise sur la question, il peut demander à l’administration des précisions supplémentaires sur la question. Après les avoir reçues par l’administration, il pourra prendre une décision d’injonction ou de rejet de la demande.
Il peut arriver que le requerrant ou l’administration soit mécontents de la décision du procureur auprès du Tribunal Correctionnel. Il convient donc d’examiner les voies de recours s’ouvrant à cette décision.
La loi ne prévoit aucun recours juridictionnel contre les décisions prises en matière de communication de documents par le procureur auprès du Tribunal Correctionnel. Donc on doit conclure, qu’il n’existe aucun recours juridictionnel contre ces décisions.
Portant, comme cela a été examiné auparavant, le procureur auprès du Tribunal Correctionnel est soumis au pouvoir hiérarchique de ses supérieurs. Donc, étant donné que la loi réserve la possibilité d’émettre une injonction aux autorités publiques afin de délivrer des documents uniquement au procureur auprès du Tribunal Correctionnel, les procureurs appartenant aux échelons supérieurs de la hiérarchie du ministère public grec (le procureur auprès de la Cour d’Appel, et de l’Aréopage) tout en ne pouvant pas édicter de telles injonctions, ils peuvent ordonner au procureur auprès du Tribunal Correctionnel d’édicter une telle injonction, sur le fondement de leur pouvoir hiérarchique. Ce cas de figure se présente uniquement, si le procureur auprès du Tribunal Correctionnel refuse d’accéder à la demande présente par un requérant.
Mais dans le cas où le procureur auprès du Tribunal Correctionnel a émis une injonction, quels sont les recours possibles de la part de l’administration qui estime cette injonction illégale ? Nous pensons qu’il n’en existe aucun. La seule possibilité dans ce cas serait pour l’administration de refuser purement et simplement d’exécuter l’injonction du procureur. Dans ce cas, comme nous le verrons, sont prévues des sanctions pénales très sévères. Alors, il reviendrait au fonctionnaire accuse devant les juridictions pénales d’exciper l’illégalité de l’injonction du procureur afin d’être acquitté97. Il s’agirait d’une sorte d’exception d’illégalité soulevée devant le juge pénal. Mais dans ce cas, si le tribunal pénal estime que l’injonction du procureur est légale, le fonctionnaire qui ne l’a pas suivie sera condamné. Il est donc très improbable qu’un fonctionnaire utilisera cette possibilité puisqu’il devra encourir le risque d’être condamné au pénal.
Donner une telle compétence en matière d’accès aux documents administratifs au procureur auprès du Tribunal Correctionnel, paraît original, surtout si on considère que le ministère public, sans être un juge, est un des acteurs du procès pénal et qui a pour mission de protéger la société contre les criminels. Cette observation, combiné au fait que les fonctionnaires (ou autres employés des personnes publiques visées par le champ action du procureur) encourent des sanctions pénales très graves si ils n’obtempèrent pas à l’injonction du procureur.
Nous examinerons donc dans un premier temps les sanctions pénales très sévères prévues si les fonctionnaires n’obtempèrent pas aux injonctions de communication de documents administratifs adressés par le procureur auprès du Tribunal Correctionnel (1), puis nous tenterons d’analyser la logique de ce système, qui se trouve à l’opposé du système français où la Commission d'Accès aux Documents Administratifs est appelée à jouer un rôle de médiation entre l’administration et les usagers (2).
Les textes législatifs prévoyant la possibilité pour le procureur auprès du Tribunal Correctionnel d’enjoindre aux autorités publiques de communiquer des documents, ne mentionnent pas le fait que si les fonctionnaires ne suivent pas ces injonctions ils encourent des sanctions pénales.
C’est d’abord la doctrine98, puis la jurisprudence99 qui ont considéré que le non respect de cette injonction induit des conséquences pénales. L’article du Code Pénal qui a été utilisé est l’article 169 concernant l’insubordination100. Cet article, qui ne prévoit pas expressément le délit d’insubordination à l’injonction du procureur en matière de documents administratifs, prévoit qu’est puni d’une peine d’emprisonnement jusqu’à six mois quiconque refuse au procureur (et à d’autres membres du personnel judiciaire, comme par exemple le juge d’instruction) de fournir le service ou l’aide qu’il est oblige de fournir de par la loi. Cet article du Code Pénal, assez général, a donc été utilisé en la matière.
De plus, pour des cas plus graves, si les fonctionnaires ou autres employés auxquels est adressée l’injonction du procureur auprès du Tribunal Correctionnel, d’une manière dolosive et afin de nuire à quelqu’un soustraient ou détruisent ou altèrent des documents ne leur appartenant pas, ou dont une personne a droit à leur communication, ils commettent le délit prévu par l’article 222 du Code Pénal101 qui est puni d’une peine d’emprisonnement jusqu’à deux années de prison.
Il résulte de tout ce qui précède, que les peines encourues en le cas où les destinataires de l’injonction du procureur auprès du Tribunal Correctionnel ne s’y conforment pas sont très sévères et dissuasives.
Il convient de s’interroger sur les conséquences d’un tel choix, opéré par le législateur hellénique, et de ses différences avec le système français caractérisé par la saisine de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs, qui est obligatoire en cas de recours contentieux.
Les caractéristiques du système hellénique de recours au procureur afin que le droit d’accès reconnus aux citoyens soit effectif, sont l’existence de très forts pouvoirs d’injonction à l’encontre de l’administration au profit du procureur. Le procureur grec, joue le rôle d’un juge qui décide souverainement et sans véritable possibilité de recours contre ses décisions102 , puisque ses décisions, après saisine par les intéressés, instruction de leur demande et édiction de son injonction, sont immédiatement exécutables par l’administration. D’ailleurs, sa compétence s’exerce en parallèle d’autres procédures judiciaires qui peuvent intenter les personnes rencontrant des difficultés d’accès aux documents administratifs devant les juridictions administratives.
On pourrait donc qualifier le procureur auprès du Tribunal Correctionnel, lorsqu’il exerce sa compétence en matière d’accès aux documents administratifs, et enjoint, après saisine aux administrations de communiquer des documents, d’une sorte de juge et de surplus administratif, car il exerce de la même manière les compétences d’un juge administratif : il examine d’une certaine manière la légalité d’actes administratifs, c’est à dire des refus de communication de documents émis par des personnes publiques et en enjoignant à ces dernières le cas échéant de procéder à la communication, il substitue sa décision et son appréciation à la leur.
L’utilisation du ministère public pour ce genre de contrôle témoigne aussi un souci du législateur d’assurer l’impartialité des contrôles en une matière très sensible et liée aux droits fondamentaux de la personne. L’institution du ministère public, a d’ailleurs été qualifiée d’ « administration la plus objective du monde »103.
Au contraire, le législateur français, non seulement n’a pas voulu donner de tels pouvoirs à la Commission d'Accès aux Documents Administratifs, mais il a obligatoirement introduit son action avant tout contentieux. De plus, comme l’a confirmé la jurisprudence, les actes de la commission échappent pratiquement à tout contrôle contentieux, malgré qu’une autorité administrative même indépendante, n’offre pas le même niveau de garanties d’impartialité qu’un procureur. Il s’agit donc d’une logique totalement différente, qui a pou but de diminuer les contentieux en matière de droit d’accès, à travers le rôle pédagogique et de médiation qu’est appelée à jouer la commission entre les administrations et les usagers. La Commission d'Accès aux Documents Administratifs joue donc aussi un rôle de filtrage des contentieux, puisque toute affaire avant d’être traitée par le juge administratif, doit l’être d’abord par la commission.
Nota Bene : Nous avons évité autant que possible l’utilisation d’abréviations, mais les abréviations suivantes sont les plus courantes dans notre devoir.
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JORF |
Journal officiel de la République Française |
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JGRH |
Journal du gouvernement de la République Hellénique |
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JOCE |
Journal officiel des Communautés Européennes |
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AJDA |
Actualité Juridique – Droit Administratif |
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RFDA |
Revue Française de Droit Administratif |
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NoV |
Nomiko Vima / Νομικό Βήμα : la tribune juridique (revue juridique hellénique généraliste) |
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EDDD |
Epitheorisi dimosiou kai dioikitikou dikaiou / Επιθεώρηση δημοσίου και διοικητικού δικαίου (Revue de droit public et administratif) |
Introduction 3
La notion d’un droit d’accès aux documents administratifs « général ». 4
L’intérêt du sujet. 6
La nature du droit d’accès. 7
Les textes internationaux traitant de la communication des documents administratifs au niveau national. 9
I. Le régime analogue du droit d'accès aux documents administratifs en droit hellénique et en droit français. 12
A. Le contenu du droit d'accès aux documents administratifs. 13
1) Les « documents » relevant du droit d’accès. 13
(a) Une conception indépendante d’un quelconque support matériel. 14
(b) Listes simplement indicatives. 15
(c) L’exclusion des documents ne relevant pas du domaine administratif. 15
2) Les personnes concernées par ce droit. 16
1. Les personnes redevables du droit d’accès. 17
1. La désignation des personnes assujetties. 17
a Les personnes publiques. 18
b Les personnes privées. 18
2. La désignation de l’autorité compétente. 20
a. Le choix entre l’autorité détentrice ou le personne auteur du document. 20
b. Le cas de la saisine d’une autorité ou d’un service incompétent. 21
2. Les personnes titulaires de ce droit. 22
a. Un droit reconnu à toute personne. 23
b. La question de l’intérêt à agir. 24
3. Les modalités d'exercice du droit d'accès. 25
1. La procédure à suivre. 26
a. Demande écrite. 26
b. La précision de la demande. 27
c. Le coût de la communication. 27
2. Les modes de communication. 29
a. La consultation sur place 29
b. Le reproduction sur support papier. 30
c. La reproduction sur d’autres supports, notamment informatiques. 30
d. L’envoi par courrier électronique. 31
e. La fourniture d’un résumé du document demandé. 31
3. Les délais de communication. 32
B. L’étendue du droit d'accès aux documents administratifs. 33
1) Les limites au droit d’accès. 33
1. Documents administratifs à communication différée. 33
2. Les documents frappés d’une interdiction relative de communication. 34
a) Les documents concernant la vie privée ou familiale. 35
b) Le cas particulier des documents médicaux. 36
3.Les documents exclus de toute communication. 36
a. Avant la réforme opérée par la loi du 12 avril 2000 : une interdiction-faculté. 37
b. La réforme opérée par la loi du 12 avril 2000 : une interdiction-obligation. 39
4. Le respect de la propriété littéraire et artistique. 40
2) Les garanties du droit d’accès. 41
1. La protection administrative. 42
a) Le recours gracieux. 43
b)Le recours hiérarchique. 43
c) Le recours auprès de l’autorite de tutelle. 44
2. La protection juridictionnelle. 44
a) Par le juge administratif. 44
b) Par le juge judiciaire. 46
A. La création d’une Autorité administrative indépendante en France : la Commission d’Accès aux Documents Administratifs. 50
a) Présentation de l’institution. 51
1.Composition. 52
2. Moyens d’action. 53
i) Les avis après saisine des bénéficiaires du droit d’accès. 54
ii) Les conseils aux autorités redevables du droit d’accès. 54
iii) Un pouvoir de proposition de modifications législatives. 54
iv) L’établissement de rapports d’activité. 54
3. Pouvoirs d’investigation et d’instruction. 55
(i) Pouvoir d’investigation. 55
(ii) Pouvoir d’instruction. 56
b. Une autorité administrative indépendante sans pouvoir de contrainte. 56
1) La notion d’autorité administrative indépendante70. 57
ii) les fonctions des autorités administratives indépendantes. 59
iii) le contrôle exercé sur les autorités administratives indépendantes. 59
2) Une qualification d’autorité administrative indépendante remise en cause dans un premier temps, admise aujourd’hui. 60
c. Le mode de fonctionnement pré contentieux de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs. 63
i) La saisine de la commission. 63
ii) L’instruction de la demande et les décisions possibles de la commission. 65
iii) Les suites possibles. 67
(a) Le délai du recours contentieux. 67
(b) Des avis échappant à tout contrôle. 68
B. Le procureur grec et sa compétence en matière de communication des documents administratifs. 69
a) Présentation du procureur hellénique. 71
1) Présentation générale de l’institution. 71
(2) La compétence spécifique du procureur auprès du Tribunal Correctionnel en matière d’accès aux documents administratifs. 73
b) Le mode d’intervention du procureur. 75
1. Les conditions de son intervention. 75
(i) Les conditions positives. 76
(ii) La condition négative. 76
2. La procédure d’intervention. 77
(i) La saisine du procureur. 77
(ii) Les recours possibles. 78
c). Le but recherché : l’efficacité de son action à travers la sanction pénale. 79
1) Les sanctions pénales prévues. 80
2) La logique d’un tel choix : contraire à un rôle pédagogique. 82
ABREVIATIONS 84
TABLE DES MATIERES 85
BIBLIOGRAPHIE 102
Ouvrages sur le droit hellénique.
Ouvrages de droit administratif général.
Droit Administratif Hellénique, de E. Spiliotopoulos, aux éditions Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris 1991. (En français ; il s’agit du seul ouvrage en langue française sur le sujet.)
Droit Administratif Hellénique, de A. Tahos, aux éditions Sakkoulas, Thessalonique 2000, 6ème édition. (en grec)
Ouvrages et articles traitant du droit d'accès aux documents administratifs. (en langue grecque)
Article sur la transparence administrative en Grèce, en l'ouvrage de C. Debbasch, La transparence administrative en Europe, éditions du C.N.R.S., 1990. (en français)
Papadopoulos N., Le droit de connaître les documents administratifs, revue Dioikitiki Diki, Διοικητική Δίκη, no 6/1996, p.1313.
Rowat D., Le problème du secret ou de la publicité aux actions administratifs, (traduction Grecque de Stassinopoulos M.), EDDD 1966, p.337e et s.
Ducamin B., L’amélioration des relations entre l’administration et les administrés, selon la jurisprudence récente du Conseil d’Etat, Revue « To Syntagma », Το Σύνταγμα, ( La Constitution ) ,1985, p.151 et s., (traduction grecque Marinos A., Darzentas E.)
Roumeliotis T., L’accès aux documents administratifs, Revue « Nomiko Vima »,Νομικό Βήμα, 1986, p.18 et s.
Ksinopoulos G., Le droit d'accès aux documents administratifs selon la jurisprudence française, EDDD 1988, p.353 et s.
Tahos A.- Koutoupa L., L’accès aux documents administratifs selon la jurisprudence française, EDDD 1990, p.60.
Dagtoglou P., Droit Constitutionnel, Droits de l’Homme, 1991, p.1180-1181.
Zigoura O., Les droits des citoyens á l’égard de l’administration, Revue « Elliniki Dikaiosini », Ελληνική Δικαιοσύνη, 1992, p.1166-1167.
Skiadaresi George, Le droit de citoyen á connaître les documents administratifs et la compétence du procureur en la matière, en la revue « Poinika Chronika », Ποινικά Χρονικά,(Chroniques pénales), 1992, page 95.
Lazaratos P., Le droit d'accès aux documents administratifs- Interrogation concernant le contrôle juridictionnel de l’acte selon l’article 16 par.6 de la loi 1599/1986, Revue « Diki », Δίκη, 1994, p.445 et s.
Cholios C., Le droit des citoyens á accéder aux documents administratifs, Revue « Armenopoulos », Αρμενόπουλος, 1995, p.263 et s.
Ouvrages sur le droit français.
Ouvrages de droit administratif général
René Chapus, Droit Administratif Général, éditions Montchrestien, rééditions constantes.
René Chapus, Droit du Contentieux Administratif, éditions Montchrestien, rééditions constantes.
Ouvrages, articles et thèses traitant du droit d'accès aux documents administratifs.
B. Lasserre, N. Lenoir, B. Stirn, La transparence Administrative, éditions P.U.F., 1987. (Ouvrage exhaustif et comportant beaucoup d'aspects de droit comparé.)
Pour la réforme du 12 avril 2000 voir l'article de Y. Gounin, La réforme du droit d'accès aux documents administratifs, AJDA, 20 juin 2000, p. 486.
Article sur la transparence administrative en France, en l'ouvrage de C. Debbasch, La transparence administrative en Europe, éditions du C.N.R.S., 1990.
Roseline Letteron, L'administré et le droit à l'information, thèse, Université Paris 10, 1987.
Beauparland C., La liberté d'accès aux documents administratifs : la loi du 17 juillet 1978 et sa jurisprudence (1978-1985), thèse Clermont- Ferrand I, 1986.
Yernault D., Libertés classiques et droits dérives : le cas de l’ accès aux documents administratifs , RTDH 1996, no 26, p. 214.
Treppoz A., La loi du Avril 2000 sur les relations entre les citoyens et les administrations , Dr. Adm. 2000, chron. No 14.
Rouault M.-C., Les droits des particuliers dans leurs relations avec l’ administration , Dr. Adm. 1998, chron. No 16.
Ricci J.-C., La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations , RGCT no 11, mai-juin 2000, p.220.
Morange G., Le secret en droit public français , D. 1978, doctr. p.1
Moderne F., Le secret médical devant les juridictions administratives et fiscales, AJDA 1973, p.404.
Maisl H., Une nouvelle liberté publique, la liberté d’ accès aux documents administratifs, Mélanges Charlier, 1981, p.831.
En marge de la transparence : le statut juridique du secret, Mélanges J.-M. Auby, 1992, p.181.
Le « droit á l’ information » á l’ épreuve du contentieux, D. 1987, chron. p.275.
Laubadère A. (de), Commentaire de la loi du 17 Juillet 1978, AJDA 1978, P.519.
Lasserre B., La CADA, EDCE, 1981-1982, no 33, p.49.
Lasserre B., Six ans après le vote de la loi du 17 Juillet 1978 : une administration plus transparente, EDCE, 1983-1984, no 35, p.99.
Casanova A. (de) et Formery S., Une nouvelle étape de l’ amélioration des relations entre l’ administration et les citoyens : la loi « DCRA » du 12 avril 2000, RFDA. 2000, p.725.
Baecque F. (de), L’ accès du public aux documents administratifs, Doc. fr., 1974.
Bodin, Communication du dossier médical , Petites affiches, 30 Juillet 1993, p.30.
Braibant G., Droit d’ accès et droit á l’ information, Mélanges Charlier, 1981, p.703.
Chabanol D., L’ accès aux informations administratives, Gaz. Pal. 1985, 2, doctr. p.428.
Conseil d’ État, Rapport public 1995 : la transparence et le secret, EDCE 1996, no 47, p.17 ; section du rapport et des études, Pour une meilleure transparence de l’ administration. Étude sur l’ accès des citoyens aux données publiques, Doc. fr., 1998, coll. « Les études du Conseil d’ État ».
Costa J.-P., La Commission d’ accès aux documents administratifs (CADA), RFDA. 1996, p.185.
Curapp,Information et transparence administrative, PUF, 1998.
Decheix,L’ accès de l’ administré aux dossiers de l’ administration, Petites affiches 15 oct. 1986, p.27.
Delaunay B., La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, Revue du droit public. 2000, p.1191.
Delpirou D., La communication des documents administratifs. Étude de jurisprudence, CJEG 1983, p.353.
Denis- Lempereur, Le mythe du libre accès aux documents administratifs, Administration no 124, juin 1984.
Dibout P., Pour un droit á la communication des documents administratifs, Rev. adm. 1976, p.493.
Even B., La notion de document administratif, AJDA 1985, p.528.
Fougère L., Les secrets de l’Administration, bull. IIAP 1967, p.23.
Frayssinet J., Les rapports entre les protections non juridictionnelles et juridictionnelles des administrés ; le cas de l’accès á l’information administrative, Rev. adm. 1983, p.561.
Gounin
Y. et Laluque, La réforme du droit d'accès aux documents
administratifs, AJDA 2000, p.486.
1 Voir l’ouvrage de B. Lasserre, N. Lenoir, B. Stirn, La transparence Administrative, éditions P.U.F., 1987. (Ouvrage comportant beaucoup d'aspects de droit comparé.)
2 Sur le régime américain en matière de droit d’accès, voir l’ouvrage de G. Scoffoni, Le droit à l’information administrative aux Etats-Unis, éditions Economica, Paris 1992.
3 Voir la section « Bibliographie » en fin de document.
4 Voir par exemple l’ Article sur la transparence administrative en Grèce, en l'ouvrage de C. Debbasch La transparence administrative en Europe, éditions du C.N.R.S., 1990.
5 Loi no. 1599/1986 parue au Journal Officiel de la République Hellénique, Première partie page 1644 (en grec). Pour la consulter en langue française voir P. Pavlopoulos, Le droit d'accès aux documents administratifs, Annuaire Européen d'Administration Publique, 1987, p.494.
6 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, in Journal Officiel, 18 juillet 1978, page 2851. Pour une version de cette loi prenant en compte les dernières modifications législatives, voir l’annexe.
7 In Journal Officiel des Communautés Européennes, n° L.158, 23 juin 1990, page 56.
8 Voir l'article de Roseline Letteron, Le modèle français de transparence administrative à l'épreuve du droit communautaire, in Revue Française de Droit Administratif, 1995, page 183.
9 Sur certains articles il s’est tellement inspiré de la loi française du 17 juillet 1978, qu’on a l’impression qu’ils ont été traduits directement du français au grec.
10 Il faut réserver ici la question des fichiers informatiques avant la modification opérée par la loi du 12 avril 2001 en France. En effet, l'accès des administrés aux fichiers comportant des informations nominatives était déterminé par la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, même si c’était des documents administratifs, et donc c’était la Commission Nationale Informatique et Libertés qui était compétente et non la Commission d'Accès aux Documents Administratifs. La loi du 12 avril 2001, a consacré pour ce cas de figure, la compétence exclusive de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs. Sur le régime en vigueur et les problèmes existants avant l’harmonisation opérée par la loi du 12 avril 2001, voir le Rapport public du Conseil d’Etat, 1995, EDCE, no. 47, La Documentation Française, 1996.
11 Rapport gouvernemental, du 14 novembre 1985, présente par le gouvernement devant le parlement lors de la discussion de la loi 1599/1986, publié au Journal du Gouvernement Hellénique. L’intégralité des rapports ainsi que des projets de loi discutés devant le parlement hellénique sont aussi disponibles sur le site informatique du parlement, à l’adresse internet http://www.parliament.gr
12 Par exemple il peut s'agir des actes notariés et des actes d'Etat civil. Conseil d'Etat, 9 février 1983, Bertin, Dalloz 1984, page 68.
13 Sur ce point voir l’article de Y. Gounin et L. Laluque, La réforme du droit d’accès aux documents administratifs, AJDA 20 juin 2000, p.492.
14Loi 2690/1999, parue au Journal Officiel de la République Hellénique, numéro A/45 du 9 Mars 1999, (en grec).
15 TA Lyon, 30 avril 1981, Alurely c/ Agence d’urbanisme de la communauté urbaine : AJDA 1982, p. 94, note Chabanol.
16 CE, 18 janvier 1985, Association Atelier Libre de la Région Lyonnaise, CJEG 1985, p. 221, note Delpirou.
17Loi 1232/1972 modifiée par la Loi 1256/1982.
18 Cité par Y. Gounin et L. Laluque, La réforme du droit d’accès aux documents administratifs, AJDA 20 juin 2000, p.491.
19 Arête ministerial no. 77921/1440/Β'795/1995 concernant « Le libre accès du public aux autorités publiques pour les informations relatives à l’environnement. » , publié au JGRH tome B p. 795.
20 Voir l’article de N. Papadopoulos, Le droit de connaître les documents administratifs, revue Διοικητική Δίκη, no 6/1996, p.1313.
21 TA Lyon, 30 avril 1981, Alurely c/ Agence d’urbanisme de la communauté urbaine : AJDA 1982, p. 94, note Chabanol.
22 Loi n° 80-538 du 16 juillet 1980 relative à la communication de documents et renseignements d'ordre économique, commercial ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères, J.O.R.F. du 17 juillet 1980, page 1799. (texte reproduit en annexe, voir infra)
23 C’est probablement pour cette raison que la plupart des auteurs ignorent purement et simplement de mentionner cette exception à la règle, et indiquent simplement que le droit d’accès est ouvert à toute personne. Voir pour un exemple R. Chapus, Droit Administratif Général, tome 1, Montchrestien, 14ème édition 2000, page 472.
24 Le régime en vigueur en Grèce avant l’avènement de la loi 1599/1986 était d’origine jurisprudentielle (la jurisprudence du Conseil d’Etat grec). Pour une description de ce régime, voir l’article de T. Roumeliotis, L’accès aux informations administratives, NoB, page 18.
25 Concernant la tradition du secret en droit public français avant le mouvement d'ouverture des années 80 voir l'article de Georges Morange, Le secret en droit public français, Dalloz 1978, Chroniques, page 1.
26 Article de A. Tachos, L’accès aux documents selon la loi 1599/1986, EDD 1986, page 293.
27 Tribunal Administratif de Paris, 3 octobre 1980, Palacio, AJDA 1981, page 151, note Julien-Laferrière.
28 Tribunal Administratif de Lyon, six décisions du 7 mai 1981, AJDA 1982, page 94, note Chabanol.
29 CADA, avis 2 février 1995, Guillot, 9ème rapport d’activité, page 111.
30 CE, 23 décembre 1994, Commune Juvignac c/ Ouessant, req. no. 119083, cité par J-Y Vincent, Jurisclasseur Administratif, fascicule 109-10, page 5.
31 Pour un exemple, voir CE, 9 Mars 1983 Association SOS Défense,
32 voir l’article de N. Papadopoulos, Le droit de connaître les documents administratifs, revue DD, no 6/1996, p.1374. Aussi le Conseil Juridique de l’Etat est arrivé à cette même conclusion dsns son avis no. 490/1991, cité par N. Papadopoulos à la page 1374, ibid.
33 Au contraire la loi Britannique sur la liberté d’accès aux informations (Freedom of Information Act 2000) prévoit que les administrations sont libres de facturer ou pas les coûts de la communication, mais qu’elles ne pourront pas facturer plus de 10% des coûts engendrés. Voir sur ce point la Notice Explicative accompagnant la loi Britannique du 30 novembre 2000, et élaborée par les services du Ministère de l'Intérieur (Home Office), concernant la section 9 de la loi précitée, et disponible sur le site internet des services de diffusion de Sa Majesté recensant toutes les lois britanniques depuis 1988 (Her Majesty's Stationnery Office) à l'adresse internet http://www.hmso.gov.uk .
34 Décret no 2001-493 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 4 de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 et relatif aux modalités de communication des documents administratifs. J.O. Numéro 133 du 10 Juin 2001 page 9246.
35 Au contraire la loi Britannique sur la liberté d’accès aux informations (Freedom of Information Act 2000) prévoit que l'administration peut fournir une compilation ou un résumé des informations demandées sur un support papier ou tout autre support acceptable pour le requérant. (Voir supra note no. 20)
36 Décret no 2001-493 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 4 de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 et relatif aux modalités de communication des documents administratifs. J.O. Numéro 133 du 10 Juin 2001 page 9246. Atricle 1er : « Toute personne demandant copie d'un document administratif dans les conditions prévues à l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978 susvisée peut obtenir cette copie :
- soit sur papier ;
- soit sur un support informatique identique à celui utilisé par l'administration;
- soit par messagerie électronique.
Le demandeur souhaitant obtenir copie d'un document sur support informatique ou par messagerie électronique est avisé du système et du logiciel utilisés par l'administration. »
37 Voir sur ce point supra note no. 22.
38 Décret no. 88-465 du 28 Avril 1988
39selon l'article 12 §2 de la Loi 1599/1986, JGRH, vol. A, page 1643.
40Pour cet adage qui signifie que les exceptions doivent être interprétées d’une manière stricte voir : Henri Roland, Laurent Boyer, Locutions latines du droit français, 4e éd. 1998, Litec.
41 CE, section, 11 février 1983, Ministre de l’urbanisme et du logement c./ Alurely, CJEG, 1983, page 374 concl. Dondoux.
42 A. Tahos, Droit administratif Hellénique, éditions Sakkoulas, 6ème édition 2000, page 645.
43 Voir aussi l’article de A. Tahos et L. Koutoupa, L’accès aux informations administratives selon la jurisprudence française, EDD, 1990, page 169. (en grec)
44 Il est intéressant de constater qu’au Royaume-Uni, le législateur n’a pas retenu la solution de la communication à travers l’utilisation d’un médecin, mais a purement exclu de toute communication les informations dont la divulgation pourrait mettre en danger soit la santé mentale ou physique de tout individu, soit la sécurité de tout individu. En l'espèce donc, les lois française et hellénique paraissent permettre une plus grande liberté de communication.
45 Expression utilisée par le professeur J-Y. Vincent, en le Jurisclasseur Administratif, Accès aux documents administratifs, page 23, fascicule 109-10.
46 Le secret bancaire pour les comptes ouverts auprès des banques grecques a été établi par le décret-loi 1059/1971.
47Conseil d'Etat grec, ad hoc, décision n° 1400/1992. Cité par N. Papadopoulos, Le droit de connaître les documents administratifs, revue DD, no 6/1996, p.1386.
48 Freedom of Information Act 2000, voir supra, note no. 20.
49 L’article L 103 du Code des Procédures Fiscales, instaure l’obligation du secret professionnel en matière d’imposition pour les agents du fisc.
50 L’article 15 de la Convention no. 81 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) instaure le secret des plaintes déposées par les employés contre leur employeur auprès de l’inspection du travail.
51 Sur ce point voir Lampros Kotsiris, Droit de la Propriété Intellectuelle, 3ème. Edition 1999, éditions Sakkoulas, page 70 et suivantes. (en Grec)
52 CADA, 4 mars 19993, Conseil au Maire de Chamalières, 8ème rapport d’activité de la CADA, page 101. Tous les rapports de la CADA peuvent être obtenus sous forme électronique sur le site internet de la CADA, à l’adresse internet http://www.cada.fr .
53 Sur les relations très étroites entre le droit administratif français et grec voir l'introduction de Jean Rivero à l'ouvrage Droit Administratif Hellénique, de E. Spiliotopoulos, aux éditions Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris 1991.
54 Pour de plus amples informations sur ces mécanismes, que nous sommes amenés à traiter que de façon très subsidiaire et brève, voir pour le droit français le manuel de R. Chapus, Droit Administratif Général, aux éditions Montchrestien, éd. 2000, et pour le droit grec, voir le seul manuel existant en langue française de E. Spiliotopoulos, Droit Administratif Hellénique, aux éditions Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris 1991.
55 Pour la Grèce, solution donnée par une jurisprudence constante. Pour un exemple d’un des premiers arrêts en la matière, voir la décision de la Cour Administrative d'Appel d'Athènes 1504/1987, in Revue Armenopoulos, 1988, Page 272 (en grec). Pour la France, jurisprudence constante de Conseil d’Etat et des Tribunaux Administratifs.
56 Décret n° 88-465 du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs, publié au JORF, 30 avril 1988, page 5900.
57 CE, 31 janvier 1996, Mme Tourtin, req. No 128693, cité par le professeur J-Y. Vincent, en le Jurisclasseur Administratif, Accès aux documents administratifs, page 30, fascicule 109-10.
58 CE, 31 janvier 1996, Association française de l’apprentissage à la conduite et autres, cité en le 9ème rapport de la CADA, page 127. Disponible sur le site internet de la CADA.
59 Exceptions énumérées par la loi grecque no. 702/1977, reproduite en V. Skouris – A. Tahos, Législation Administrative – Codes, 2ème édition 2000, éditions Sakkoulas, page 967 et suivantes.
60 Sur ce point, voir l’article de Spiliotopoulos E., La dualité des juridictions en Grèce, RFDA, 1990, page 877.
61 Tribunal des Conflits, 2 juillet 1984, Vincot et Mme Leborgne c/ Caisse mutualiste Sociale agricole du Finistère, AJDA 1985, page 289, chronique Hubac et Schoett.
62Voir en Droit Public Hellénique, A. Tahos, éditions Sakkoulas, Thessalonique 1993, page 476 (en grec).
63 Loi no. 1756/1988, Code de l’organisation des juridictions et situation du personnel judiciaire, publiée au JGRH, no. A-35, 1988.
64 Par exemple l’Information Comissioner en droit britannique, ou le Commissaire à l’Information en droit canadien.
65 Sur une description en détail de cette autorité administrative indépendante et de son fonctionnement d’un point de vue tant juridique que de la science administrative, voir l'article de J-P Costa, La CADA, in Revue Française de Droit Administratif, 1996, page 184.
66 Décret n° 78-1136 du 6 décembre 1978 relatif à la Commission d'accès aux documents administratifs, publie au JORF, 7 décembre 1978, page 4096.
67 Decret n° 88-465 du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs, publié au JORF, 30avril 1988, page 5900.
68 L’intégralité des rapports d’activité a été publie à la Documentation Française, et ils sont tous disponibles sur le site informatique de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs à l’adresse internet http://www.cada.fr
69 Décret n° 88-465 du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs, publié au JORF, 30avril 1988, page 5900.
70 Pour l’étude la plus complète et la plus récente sur ce sujet, voir le Rapport public du Conseil d’Etat 2001, consacre aux Autorités Administratives Indépendantes, publié à la Documentation Française, collection études et documents no. 52. Disponible également sur le site informatique du Conseil d’Etat, à l’adresse internet http://www.conseil-etat.fr
71 CE, section, 6 décembre 1968, Ministre des Armées c/ Ruffin, recueil Lebon, page 626.
72 CE, section, 6 décembre 1968, Ministre des Armées c/ Ruffin, recueil Lebon, page 626.
73 Il s’agit du Professeur René Chapus, Droit administratif général, 13ème édition tome 1 n° 296.
74 Rapport public du Conseil d’Etat 2001, consacre aux Autorités Administratives Indépendantes, page 304. Op. cit. note no.70.
75 Voir le dernier rapport d’activite de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs de juin 2001, page 73 op. cit..note no. 55.
76 Voir le dernier rapport d’activite de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs de juin 2001, page 74 op. cit..note no. 55.
77 Pour les demandes de communication de documents administratifs, le délai faisant naître une décision implicite de refus est de un mois selon l’article 2 du Décret n° 88-465 du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs, op. cit. note no. 69.
78 CE, section, 25 juillet 1986, de Rothiacob, in Droit Administratif, 1986 comm. No. 481.
79 CE, section, 19 février 1982, Mme Commaret, AJDA, 1982, page 395.
80 CE, 23 octobre 1985, Leccia, Dalloz, 1986, informations rapides, page 141, observation Llorens.
81 CE, 21 septembre 1990, SARL Villerupt Auto-école, Droit Administratif 1990, commentaire no. 477 ; recueil Lebon, tables page 782.
82 Sur ce point voir, L. Pettiti, E. Decaux, P. H. Imbert, La CEDH, commentaire article par article, éditions Economica, 1995.
83 CE, 27 avril 1983, Zanone, Droit Administratif 1983, commentaire no. 224.
84 CE, association SOS Défense, 9 mars 1983, AJDA 1983, page 431.
85 CE, 25 mai 1983, Hollande, Gazette du Palais 1984, 1, sommaires page 140.
86 En 1997, a été introduit en droit hellénique l’Ombudsman par la loi no. 2477/1997, publiée au JGRH, t. A-59.
87 Il existe auprès de Ministère de l’environnement, de l’Urbanisme et de la Construction, une commission qui a pour mission de traiter les problèmes rencontrés par des personnes désirant accéder aux documents concernant l’environnement, mais ce n’est pas une autorité administrative indépendante, car cette commission est rattachée à la Direction Générale de l’Environnement du Ministère de l’environnement, de l’Urbanisme et de la Construction.
88 Le droit hellénique utilise beaucoup cette méthode d’organisation de l’administration notamment pour des fonctions de régulation économique (sous l’influence du droit communautaire). Voir sur ce point A. Tahos, Droit Administratif Hellénique, 6ème édition 2000, éditions Sakkoulas, page 298 et suivantes. (en grec)
89 Voir sur ce point B. Zisiadi – L. Margariti, Introduction à la Procédure Pénale, 2ème édition, éditions Sakkoulas 1999, page12 et suivantes. (en grec)
90 Sauf pour des question concernant l’organisation des services du ministère public etc, où chaque procureur dépend directement du Ministère de la Justice.
91 L’ Aréopage est l’équivalent de la Cour de Cassation en Grèce. Cette dénomination fait référence à une juridiction du même nom qui existait pendant l’antiquité dans la cité d’Athènes.
92 Article 25 § 4, alinéa a, de la Loi no. 1756/1988, Code de l’organisation des juridictions et situation du personnel judiciaire, publiée au JGRH, no. A-35, 1988 : « Le procureur auprès du Tribunal Correctionnel, a le droit d’ordonner aux services de l’Etat, des personnes morales de droit public, des services publics et en général à toutes les entreprises du secteur public, de délivrer des documents, ou de remettre des copies de documents, lorsque ceci est demande par des personnes physiques ou morales qui y ont droit ou un intérêt légitime, sauf si il s’agit de documents mentionnés à l’article 261 du Code de Procédure Pénale. » (Notre traduction)
93 L’article 261 du Code de Procédure Pénale les documents que les fonctionnaires sont obliges de délivrer au juge d’instruction (dans le cadre d’une instruction pénale) après demande de ce dernier : « Les fonctionnaires en général auxquels a été dévolue même temporairement un service public et les autres personnes mentionnées à l’article 212 doivent, si ils sont ordonnés par celui qui conduit l’instruction, remettre à l’autorité judiciaire les documents même en leur forme originale, ainsi que out autre objet qui se trouve en leur possession à cause de leurs devoirs, de leur fonction, ou de leur emploi, sauf si ils déclarent par écrit, même sans justification, qu’il s’agit d’un secret diplomatique ou militaire qui se réfère à la sécurité de l’Etat ou un secret qui concerne leur devoir ou leur emploi. »
94 Voir l'article sur ce sujet de George Skiadaresi, en la revue « Poinika Chronika », 1992, page 95 (en grec).
95 En Grèce, le ministère public peut édicter des avis à la demande de personnes publiques qu’il supervise (notaires, avocats etc..) sur l’application de la législation ainsi que des services publics concernant uniquement l’application de la législation pénale. L’avis en question est l’avis no. 17/1997 du procureur auprès de l’Aréopage adressé au Ministère de la sécurité publique, et publié en la revue Armernopoulos, 1999, page 865. (en grec)
96 Les détails de son intervention ont été précisés par des circulaires et des avis émis par le procureur auprès de l’Aréopage, voir à titre d ‘exemple l’avis no. 5/1998, publié en la revue « Yperaspisi » (Υπεράσπιση), 1999, page 1014. (En grec).
97 Cette manière d’agir n’est pas prévue par un texte, mais elle a déjà été utilisée avec succès devant les juridictions pénales dans un cas d’espèce similaire. Voir la revue Poinika Chronika, (Ποινικά Χρονικά), 1996, page 962. (en grec)
98 Voir l'article sur ce sujet de George Skiadaresi, en la revue Poinika Chronika, (Ποινικά Χρονικά), 1992, page 95 (en grec).
99 Il s’agit plus exactement d’avis émis par le procureur auprès de l’Aréopage. Voir à titre d ‘exemple l’avis no. 5/1998, publié en la revue « Yperaspisi » (Υπεράσπιση), 1999, page 1014. (En grec).
100 Article 169 du Code Pénal. « Insubordination. Est puni d’une peine d’emprisonnement jusqu’à six mois, quiconque, après une invitation légale, refuse aux employés de l’article 13, par. a, sans résistance de fournir le service ou l’aide qu’il est oblige de fournir de par la loi, ou l’entrée dans n’importe quel lieux pour tenter une action légale dans le cadre du service. » (Notre traduction)
101 Article 222 du Code Pénal. « Soustraction de documents. Quiconque avec un but de nuire à autrui cache, altère ou détruit un document dont il n’est pas le maître ou dont il n’est pas le maître exclusif ou pour lequel un tiers a le droit, selon les dispositions du Code Civil, de demander sa délivrance ou son exhibition, est puni d’une peine d’emprisonnement jusqu’à deux années. » (Notre traduction)
102 Sauf les exceptions énumérées supra, mais qui sont d’une portée très limitée.
103 Cité par Heike Jung, Le Ministère public: portrait d’une institution, Archives de politique criminelle, no. 15, 1993, éditions Pedone, Paris, page 15.